2014年9月21日，國務院印發(fā)《關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號），進一步加強和規(guī)范地方債務管理，剝離融資平臺公司政府融資職能。國務院43號文件是平臺公司發(fā)展的分水嶺，平臺公司未來的職能將發(fā)生重大變化，不僅僅是債務由誰承擔的問題，也是投融資模式和體制如何調整的問題，更是平臺公司命運和生存的問題，需要政府及平臺公司認真思考。
一、政策形勢的挑戰(zhàn)性
自2010年6月國務院頒布19號文件以來，國務院及財政部、發(fā)改委、人民銀行、銀監(jiān)會等多輪次對地方政府融資平臺公司進行清理、整頓和調控，特別是2014年9月下旬，國務院頒布的43號文件，這不僅關乎地方政府舉債償債問題，還將影響到包括咸寧城投公司在內的全國地方政府平臺的發(fā)展和命運問題。經(jīng)梳理，目前地方政府融資平臺面臨的約束條件主要有：
1、國務院《關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》（國發(fā)〔2010〕19號）規(guī)定：銀行業(yè)金融機構等要嚴格規(guī)范信貸管理，切實加強風險識別和風險管理。要落實借款人準入條件，按商業(yè)化原則履行審批程序，審慎評估借款人財務能力和還款來源。凡沒有穩(wěn)定現(xiàn)金流作為還款來源的，不得發(fā)放貸款。
2、國土資源部、財政部、中國人民銀行和中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會《關于加強土地儲備與融資管理的通知》（國土資發(fā)〔2012〕162號）規(guī)定：土地儲備機構所屬的儲備土地，具有合法的土地使用證，方可用于儲備抵押貸款。納入儲備的土地不得用于為土地儲備機構以外的機構融資擔保。
3、財政部、發(fā)展改革委、人民銀行和銀監(jiān)會《關于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》（財預〔2012〕463號）規(guī)定：融資平臺嚴禁直接或間接吸收公眾資金違規(guī)集資。地方各級政府不得以委托單位建設并承擔逐年回購（BT）責任等方式舉借政府性債務。地方政府對融資平臺公司注資必須合法合規(guī)，不得將政府辦公樓、學校、醫(yī)院、公園等公益性資產作為資本注入融資平臺公司。地方政府將土地注入融資平臺公司必須經(jīng)過法定的出讓或劃撥程序。以出讓方式注入土地的，融資平臺公司必須及時足額繳納土地出讓收入并取得國有土地使用證。地方各級政府不得將儲備土地作為資產注入融資平臺公司，不得承諾將儲備土地預期出讓收入作為融資平臺公司償債資金來源。
4、根據(jù)國家發(fā)展改革委辦公廳《關于進一步強化企業(yè)債券風險防范管理有關問題的通知》（發(fā)改辦財金〔2012〕3451號）和國家發(fā)展改革委辦公廳《關于進一步改進企業(yè)債券發(fā)行審核工作的通知》（發(fā)改辦財金〔2013〕957號）相關規(guī)定，按照咸寧城投公司的資產負責率（接近80%）和信用等級（AA），城投公司發(fā)行企業(yè)債券屬于“重點關注”對象和“從嚴審核類”對象。
5、2014年9月21日，國務院印發(fā)《關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號），進一步加強和規(guī)范地方債務管理，其主要精神是要求建立規(guī)范的地方政府舉債融資機制，政務債務只能通過政府及其部門舉借，不得通過企事業(yè)單位舉借；剝離融資平臺公司政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務。平臺公司是特殊時期的特殊產物，隨著宏觀政策的進一步收緊，平臺公司的“代政府融資”職能將不可持續(xù)，依靠政府信用背書進行融資的時代已經(jīng)終結。
6、2014年11月29日，財政部出臺《關于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金〔2014〕113號），明確規(guī)定與政府合作的社會資本不包括本級政府所屬融資平臺公司及其他控股國有企業(yè)。
通過對中央政策初步分析以及與兄弟城投公司交流探討，我們認為，推動城投公司轉型是一種較好地選擇，未來城投公司將會去平臺化經(jīng)營，作為一般性的競爭性和地方性國有企業(yè)存在，城投公司應在盡量短的時間內實現(xiàn)實體化、市場化和規(guī)范化轉型，參與市場化競爭。市城投公司的轉型道路也將充滿不確定性和挑戰(zhàn)性，更加需要市委、市政府的大力支持。
二、定位架構的適應性
目前，市城市建設投資開發(fā)有限公司、市城市建設資金管理中心、市開發(fā)性金融合作辦公室和市土地儲備中心四塊牌子，以市城市建設投資開發(fā)有限公司為核心的一套班子進行運作。由于今后城投公司不再具有政府融資職能，其現(xiàn)階段的戰(zhàn)略定位和組織架構已不適應平臺轉型發(fā)展的形勢，需要盡快調整完善。
雖然平臺公司目前還無法做到完全撤出公益性的基礎設施建設領域，但他們發(fā)展的腳步正在逐步遠離單純的政府性平臺公司。在平臺公司轉型階段，我們認為，城投公司的轉型目標定位，應既能充分利用現(xiàn)有政策（土地收儲項目、棚戶區(qū)改造項目和在建工程項目可以融資），使平臺公司通過商業(yè)化方式持續(xù)發(fā)揮作用，又能通過調整資金管理中心、城投公司及土地儲備中心的關系，規(guī)避政策風險，實現(xiàn)投融資職能。
在組織架構方面，我們建議，打造市城市建設資金管理中心為核心的新組織構架。具體運作方式為：
強化市城市建設資金管理中心的資金歸集和資金調控職能，一是在其基礎上成立城市建設基金，負責歸集來自財政、土地儲備中心及經(jīng)營產生的各種城市建設資金；二是在其內部成立資金結算中心，負責城市建設資金及子公司資金的統(tǒng)一調度，確保資金運轉安全、高效。
將原來由市城投公司承擔的土地儲備職能劃歸市土地儲備中心負責，市土地儲備中心名正言順的行使土地儲備職能、土地融資職能和土地經(jīng)營職能，為城市建設提供資金支持。在管理上，市土地儲備中心相對獨立，實行目標管理和績效考核。
市城投公司向市場化方向轉型，一是利用管理優(yōu)勢，進行土地收儲過程中的土地整理和基礎設施建設，即承擔建設職能；二是利用經(jīng)營優(yōu)勢，進行城市公共資產資源的經(jīng)營管理，即承擔經(jīng)營職能。在管理上，市城投公司隸屬市城市建設資金管理中心和市國資委雙重領導，實行目標管理和績效考核。
市開發(fā)性金融合作辦公室繼續(xù)承擔與國家開發(fā)銀行的協(xié)調合作職能。
三、土地經(jīng)營的經(jīng)濟性
目前，我市城區(qū)土地經(jīng)營主體多達八、九家，可謂“八仙過海，各顯神通”，但實際情況是：多頭出讓和出讓總量大，導致出讓均價低；過早出讓和毛地出讓，導致爭議問題多，收儲成本不可控，土地升值空間讓渡給開發(fā)商。經(jīng)統(tǒng)計，2006—2013年，城區(qū)土地出讓均價僅35萬元/畝，同期城投公司土地出讓均價稍高，也僅60萬元/畝。土地出讓金中扣除征地拆遷、補償安置、財政計提及相關稅費后的凈收益所剩無幾；同時，地塊周邊基礎設施建設費用未計入土地收儲成本，導致基礎設施建設支出得不到補償，用土地經(jīng)營收益作為城市建設資金主渠道的目的無法實現(xiàn)。目前，城投公司無用地指標，無可質押土地，無可出讓存量土地，可以說到了山窮水盡的地步，因此，調整完善我市城區(qū)土地經(jīng)營機制迫在眉睫。
我們建議，一是要把土地經(jīng)營作為經(jīng)營城市的核心來抓，切實維護土地經(jīng)營“五統(tǒng)一”政策，特別是完善統(tǒng)一出讓機制。改變我市融資平臺各自賣地的狀況，建立市級土地出讓聯(lián)席會制度，負責制訂城區(qū)165平方公里范圍內的土地出讓計劃，協(xié)調好各融資平臺的關系，控制出讓總量，限定最低出讓價格（將土地整理成本納入土地收儲成本），最大限度提升出讓收益。
二是改造土地儲備中心，使其與城投公司相對獨立。積極爭取國家開發(fā)銀行、農業(yè)發(fā)展銀行等金融機構的土地儲備項目貸款，保證土地收儲資金相對充足。在土地儲備項目貸款中，用300畝的土地指標可以撬動1000畝的土地收儲項目。如此次我們向農業(yè)發(fā)展銀行申請的桂鄉(xiāng)大道兩側土地收儲項目，就是借用梓山湖和旅游新城2200畝土地指標來啟動一期7000畝土地的收儲工作。因此，懇請市政府在用地指標分配上突出城投公司和土地儲備中心應有的位置，保證城投公司每年2500畝的用地指標。
三是轉變土地經(jīng)營思路。加強對土地經(jīng)營的策劃和運作，充分利用政府規(guī)劃優(yōu)勢，通過大項目帶動周邊地價，把土地經(jīng)營和項目招商建設結合起來，提高用地人對基礎設施建設投入的積極性。按照“土地征收—熟化配套—土地出讓”的時序經(jīng)營土地，轉變當前先賣地后配套的“毛地出讓、過早出讓”的問題，為土地價值提升創(chuàng)造更大空間。加大土地競拍比例，嚴格控制土地協(xié)議出讓，盡量壓縮土地掛牌出讓，讓土地價值回歸應有的水平，使土地價值與城市品位相匹配。
四是推動實施片區(qū)開發(fā)。中心城區(qū)內土地已所剩無幾，更無法平衡和支撐城市基礎設施建設和化解存量債務的需要，必須創(chuàng)新土地經(jīng)營模式，以麥山片區(qū)和桂鄉(xiāng)大道兩側片區(qū)為抓手，通過引進大型央企、上市公司或成立混合所有制公司進行土地一級整理開發(fā)或綜合開發(fā)，配套完善城市基礎設施，提升片區(qū)土地價值。爭取近期與中鐵七局簽訂片區(qū)綜合開發(fā)合作框架協(xié)議。
五是充分利用棚戶區(qū)改造政策。把最需要改造的棚戶區(qū)列入申貸項目，把城市公共基礎設施建設工程納入棚戶區(qū)改造項目，把棚戶區(qū)周邊存量土地納入棚戶區(qū)改造項目，通過創(chuàng)新把政策性貸款用好、用活、用足。對棚戶區(qū)改造項目用地采取競拍方式，努力提升土地收益。
六是高度重視已出讓土地的交付工作，目前城投公司有21宗土地拆遷工作未完成，土地未交付，導致投資不能落地，競得人反映強烈。我們計劃利用湖北銀行的土地儲備項目貸款資金，盡快完成21宗土地的拆遷補償工作，需咸安區(qū)政府加大拆違控違及拆遷補償工作力度。同時我們計劃與競得人洽談，回購部分原來較低價格出讓且又未交付的土地。
在保證用地指標的前提下，我們爭取2015年土地出讓凈收益不少于4億元，2016年不少于5億元，2017年不少于6億元，用土地出讓凈收益逐步平衡未來的城市公共基礎設施項目投資。
四、存量資產的流動性
市城投公司經(jīng)營的資產主要包括商業(yè)資產、地下綜合管線溝、城區(qū)戶外廣告、股權及市政府授權管理的其他行政經(jīng)營性資產。
一是經(jīng)營性物業(yè)的經(jīng)營。經(jīng)統(tǒng)計，2013年，市直非轉經(jīng)賬面資產合計總額為3億元（其中房屋建筑面積1.2萬平米，土地面積36萬平米），還有大量以辦公樓名義建設的經(jīng)營性資產。建議市政府將經(jīng)營性資產有序注入市城投公司進行市場化運作。加上市城投公司旗下34萬平米經(jīng)營性物業(yè)資產，如果全部按租賃方式處理，年收入約為680萬元。
二是地下綜合管線溝的經(jīng)營。根據(jù)現(xiàn)場實地調查，市城投公司已建成的778公里地下管線。按照武漢、荊州等地經(jīng)驗，以15年為周期，由市城投公司統(tǒng)一經(jīng)營已建成的地下綜合管線溝預計經(jīng)營收益可達3700萬，年維護費收益72萬元。
三是城區(qū)戶外廣告資源的經(jīng)營。市城投公司建有高立柱20塊，LED 4塊，燈箱36塊，戶外廣告面積約為6025 ㎡，占市區(qū)廣告總面積的9.7%，年廣告使用權拍賣收益300萬元以上。如城區(qū)全部戶外廣告經(jīng)營權統(tǒng)一由城投公司經(jīng)營，每年的戶外廣告經(jīng)營權拍賣收益將達3000萬元以上。
四是城市照明設施的經(jīng)營。市城區(qū)路燈及行政單位等照明設施可采用企業(yè)投資購買+節(jié)能改造+維護管理的經(jīng)營模式。政府可一次性回收前期建設投資，在政府不新增投入的前提下，企業(yè)所有投資通過節(jié)約電費、政府目前的維修服務預算及電力附加費平衡。采用此模式一期可運作市城區(qū)路燈，二期運作行政部門的照明設施。目前，我們正與聚光科技公司（上市公司）洽談相關合作事宜。
整合城市存量資產和資源，增強資產的流動性，一方面是組織運用金融工具，增強融資能力，利用資產證券化等模式到資本市場融資，我們正在與湖北天風證券洽談經(jīng)營性資產的資產證券化運作事宜；另一方面是引進戰(zhàn)略投資者，增強自主開發(fā)能力，改變城市資源開發(fā)利用模式，實現(xiàn)價值最大化。
整合城市存量資產和資源，我們將以經(jīng)營性子公司為載體，確立子公司創(chuàng)造利潤的目標，以走向市場為導向，通過發(fā)展混合所有制對其進行股權改造，借助片區(qū)開發(fā)、重點項目建設的契機，匹配土地、建設、置業(yè)、廣告、地下管溝等經(jīng)營業(yè)務，使子公司贏得轉型發(fā)展機會，形成較強的核心競爭力，打造新的利潤中心。
五、投建方式的多樣性
投建方式的多樣性是不斷適應政策變化的必然要求，對處于轉型階段的城投公司，我們提出城市公共基礎設施項目投建方式的多種選擇。
一是城市公共基礎設施項目投資與土地儲備項目相結合。將土地儲備項目周邊的城市公共基礎設施納入土地儲備項目，基礎設施建設投資計入土地收儲成本，用土地出讓收益覆蓋基礎設施建設投入。
二是城市公共基礎設施項目投資與棚戶區(qū)改造項目相結合。將棚戶區(qū)改造項目周邊的城市公共基礎設施納入棚戶區(qū)改造項目，基礎設施建設投資計入棚戶區(qū)改造土地收儲成本，用棚戶區(qū)改造土地出讓收益覆蓋基礎設施建設投入。
三是城市公共基礎設施項目投資與政策性貸款相結合。將政策性貸款項目周邊的城市公共基礎設施納入貸款項目。
四是城市公共基礎設施項目投資與承建企業(yè)融資相結合。
五是通過PPP等模式，投資建設有收益、有回報的城市公共基礎設施項目，如公租房等。
六是政府成立城市公共基礎設施項目建設基金，歸集各方面的建設資金，用于投資建設純公益性的城市公共基礎設施項目。
六、城投債務的風險性
截止2014年9月底，城投公司實際負債62.07億元，其中：財政借款11.17億元，銀行貸款19.75億元，債券10.3億元，項目建設欠款11.21億元，土地收儲欠款6.3億元，中介機構欠款0.16億元，暫收項目保證金3.18億元。
2014—2016年，城投公司年均還本付息7億元，同時2015、2016年的滾動城建計劃中，年均城建投資超過10億元。加上已完工項目工程款和土地收儲費用，2015年城投公司預計支出25億元，其中元旦、春節(jié)期間要支出5億元以上，確實存在較大的支付壓力和一定的債務風險。
如何應對當前的支付壓力和化解債務風險，我們提出如下建議：
一是在新政策還未完全到位的情況下，主動應對政策變化，在今年應盡可能放大融資規(guī)模，為明年還本付息及優(yōu)化資產結構拓展空間，提前緩解平臺融資難的壓力。因此，請市委、市政府決策，目前市城投公司已通過評審的申貸項目、已啟動的申貸項目以及表外融資項目，是否繼續(xù)進行后續(xù)工作。
二是按照國務院的政策清理城投債務。財政部正在清理甑別政府性債務，我們建議對過去已完成決算審計的項目作為政府一般性債務，對土地收儲欠款（含公共基礎設施項目用地和經(jīng)濟性項目用地土地儲備成本）作為政府專項債務，對子公司債務由子公司以經(jīng)營收入承擔。
三是做好土地經(jīng)營和資產經(jīng)營這兩篇文章，用土地出讓凈收益和經(jīng)營收益來平衡部分城市公共基礎設施項目投資。
七、愿景目標的緊迫性
由于今年國家規(guī)范公務人員在企業(yè)的兼職問題，使得市城投公司法人治理結構缺失，董事會、經(jīng)理層及法人代表全部空缺，導致貸款文件無法人代表簽署，金融機構信貸資金已到位但不能使用。我們的子公司也存在相同問題，南楚公司近兩次工程招投標成功后，均被競爭對手舉報其法人代表為政府公職人員，導致南楚公司失去招投標資質。法人治理結構缺失問題已嚴重影響市城投公司及其子公司正常工作和業(yè)務的進行。另外，由于市城投公司員工身份復雜多樣，有從市直部門借調的在編干部，有市城市建設資金管理中心的在編干部，還有市城投公司聘用的合同制人員，員工薪酬體系不統(tǒng)一，考核激勵機制不健全，員工內心彷徨，對公司前途和個人前途缺乏信心，戰(zhàn)斗力、凝聚力不強。因此，理順城投公司法人結構，提出城投公司愿景目標尤為緊迫。
鑒于市城投公司的歷史使命和現(xiàn)實政策障礙，結合其他省市經(jīng)驗，建議實行職業(yè)經(jīng)理人制度，實質上不設董事會，采取總經(jīng)理法人負責制，同時給予1年的過渡期，城投公司管理層可自愿選擇保留身份回原單位或放棄編制變成企業(yè)身份，懇請市委、市政府明確管理層作為市管干部，具有平等的交流任職的機會。法人治理結構理順后，由市國資委負責公司管理層的薪酬與考核。
在公司愿景方面，我們努力將城投公司打造為社會責任的踐行者，城市發(fā)展的貢獻者，員工價值的創(chuàng)造者。同時，我們提出2015年以及后三年的奮斗目標：2015年公司總資產達到200億元，上繳稅收達8000萬元，子公司經(jīng)營平衡；2017年公司總資產達到500億元，形成5億元的經(jīng)營收益。
