繼3月《地方政府一般債券發(fā)行管理暫行辦法》發(fā)布，財(cái)政部日前又發(fā)布《地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行管理暫行辦法》，這表明國(guó)務(wù)院去年10月2日發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》后，財(cái)政部出齊了地方債具體配套文件，地方債迎來(lái)規(guī)范發(fā)展最好時(shí)期。
作為地方政府籌措財(cái)政收入的重要方式，地方政府債券在20世紀(jì)80年代末至90年代初一度風(fēng)行。為防范地方過(guò)度舉債，1994年通過(guò)的《預(yù)算法》明確規(guī)定地方政府不得發(fā)行地方政府債券，堵上了地方政府發(fā)債的道路。但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，不少地方政府在發(fā)展中面臨資金缺口，在土地出讓金等收入之外，以地方融資平臺(tái)等方式積累的地方政府性債務(wù)的規(guī)模急劇擴(kuò)大，帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)日益凸顯。
最新審計(jì)報(bào)告顯示，截至去年6月底，地方政府負(fù)有直接償還責(zé)任的債務(wù)為10.88萬(wàn)億元，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)2.66萬(wàn)億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)4.34萬(wàn)億元。財(cái)政部測(cè)算，如果將后兩類債務(wù)按近年來(lái)政府實(shí)際代償比例折算，地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)約有12萬(wàn)億元，其中地方政府融資平臺(tái)舉借的政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)超過(guò)4萬(wàn)億元。
2014年10月2日，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》，這是國(guó)務(wù)院首次發(fā)文全面規(guī)范地方政府性債務(wù)管理，也標(biāo)志著處在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型關(guān)鍵期的中國(guó)基本建成完整的地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控制度框架。這份文件在中國(guó)完成《預(yù)算法》修訂之后出臺(tái)，與新法允許地方政府適度舉債，但設(shè)置“八道防火墻”嚴(yán)控風(fēng)險(xiǎn)的宗旨吻合，更強(qiáng)調(diào)“疏堵結(jié)合”，對(duì)地方政府如何舉債融資、舉借債務(wù)如何使用和管理、如何償還、如何處理存量債務(wù)和在建項(xiàng)目后續(xù)融資等問(wèn)題全面做出規(guī)定。
《地方政府一般債券發(fā)行管理暫行辦法》和《地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行管理暫行辦法》發(fā)布，表明地方政府的一般債券和專項(xiàng)債券的發(fā)行管理文件均已出臺(tái)，為今年1.6萬(wàn)億元的地方政府債券發(fā)行工作鋪平了道路。
今年，36個(gè)地方政府（包括5個(gè)計(jì)劃單列市）擁有5000億元一般債券、1000億元專項(xiàng)債券發(fā)行額度，此外財(cái)政部還下達(dá)了1萬(wàn)億元的地方政府債券置換存量債務(wù)額度，因此今年地方政府預(yù)計(jì)將發(fā)行總額高達(dá)1.6萬(wàn)億元的債券。根據(jù)發(fā)行情況，財(cái)政部可能還會(huì)下達(dá)下一批置換債券額度。
“簡(jiǎn)單地說(shuō)，地方政府專項(xiàng)債券是地方政府為有一定收益的公益性項(xiàng)目發(fā)行的政府債券。”財(cái)政部財(cái)科所副所長(zhǎng)白景明介紹，根據(jù)預(yù)算報(bào)告，今年地方政府債券發(fā)行額度為6000億元，其中5000億元為一般債券，1000億元為專項(xiàng)債券。這將是地方政府首次發(fā)行專項(xiàng)債券。在專項(xiàng)債券發(fā)行之前，財(cái)政部出臺(tái)管理辦法指導(dǎo)和規(guī)范地方政府發(fā)行行為，很有必要也很及時(shí)。根據(jù)新的《預(yù)算法》規(guī)定，地方政府發(fā)債只有一種形式，即地方政府債券。其又分為一般債券和專項(xiàng)債券，前者納入公共財(cái)政預(yù)算，用于彌補(bǔ)赤字；后者則納入政府性基金預(yù)算，主要是為公益性項(xiàng)目建設(shè)籌集資金。
在中央財(cái)經(jīng)大學(xué)地方財(cái)政融資研究所所長(zhǎng)溫來(lái)成看來(lái)，發(fā)行專項(xiàng)債券類似于其他國(guó)家發(fā)行的市政債券，“地方政府在償還能力之內(nèi)能有效的運(yùn)用這種方式來(lái)規(guī)范舉借債務(wù)進(jìn)行地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。一方面，能推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；另一方面也能有效的防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，且專項(xiàng)債券納入預(yù)算管理便于人大監(jiān)督、財(cái)政監(jiān)督，同時(shí)專項(xiàng)債券信息向社會(huì)公開(kāi)也有利于社會(huì)監(jiān)督，有利于我國(guó)地方債務(wù)管理走向規(guī)范化、制度化、法制化”。
《地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行管理暫行辦法》對(duì)專項(xiàng)債券作了兩個(gè)限定：一是發(fā)債主體必須是省級(jí)政府或經(jīng)省級(jí)政府批準(zhǔn)的計(jì)劃單列市，二是償債的資金來(lái)源是公益性項(xiàng)目對(duì)應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入。
“發(fā)債主體層級(jí)高信譽(yù)好，還債又有固定的資金來(lái)源，應(yīng)該說(shuō)專項(xiàng)債券的安全性還是比較高的?！卑拙懊鹘忉屨f(shuō)，專項(xiàng)債券有對(duì)應(yīng)的政府性基金收入，且公益性項(xiàng)目建成后，也會(huì)帶來(lái)一定的收益，償債的資金是有保證的。同時(shí)，按照不同的用途和屬性，對(duì)地方政府債券分別納入相應(yīng)的預(yù)算，進(jìn)行分類管理，是按照新《預(yù)算法》規(guī)定依法理財(cái)?shù)木唧w體現(xiàn)。值得關(guān)注的是，《地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行管理暫行辦法》第九條稱：“各地應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定及時(shí)披露專項(xiàng)債券基本信息、財(cái)政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行及相關(guān)債務(wù)情況、募投項(xiàng)目及對(duì)應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入情況、風(fēng)險(xiǎn)揭示以及對(duì)投資者做出購(gòu)買決策有重大影響的其他信息。”這表明，發(fā)債全過(guò)程須公開(kāi)透明，投資者獨(dú)立判斷、風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)。
上海交通大學(xué)上海高級(jí)金融學(xué)院金融學(xué)教授嚴(yán)弘表示，“沒(méi)有違約就沒(méi)有信用風(fēng)險(xiǎn)，一旦有信用風(fēng)險(xiǎn)就說(shuō)明發(fā)債主體有可能還不起債，任何借貸方都應(yīng)當(dāng)意識(shí)到這一點(diǎn)。雖然中國(guó)傳統(tǒng)向來(lái)強(qiáng)調(diào)守信用，但從企業(yè)的角度來(lái)看其擔(dān)負(fù)守信的義務(wù)，也會(huì)存在即使公司有還貸意愿，可是遇到經(jīng)濟(jì)低迷或業(yè)績(jī)不佳的情況，將導(dǎo)致公司無(wú)法按期償還貸款。事實(shí)上，出現(xiàn)違約在經(jīng)濟(jì)學(xué)上來(lái)看是非常正常的現(xiàn)象，投資者應(yīng)當(dāng)對(duì)這些風(fēng)險(xiǎn)有一些理性認(rèn)識(shí)，通過(guò)提升利率等操作來(lái)補(bǔ)償所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)?！?
嚴(yán)弘強(qiáng)調(diào)，目前國(guó)內(nèi)還沒(méi)有處理債務(wù)違約的明確流程，因此當(dāng)下所發(fā)生的違約事件對(duì)投資者、債權(quán)人或者銀行來(lái)說(shuō)，都是一個(gè)個(gè)風(fēng)險(xiǎn)管理的案例。跟蹤這些事件的發(fā)展以找出相應(yīng)的規(guī)律，有助于企業(yè)做好相應(yīng)預(yù)案，以及投資者做好信用市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)定價(jià)，“假如現(xiàn)在政府明確說(shuō)不再擔(dān)保了，市場(chǎng)建立了相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)判斷機(jī)制，那么部分城投債或企業(yè)債的發(fā)債成本和利率就會(huì)上升，就和其信用風(fēng)險(xiǎn)有一個(gè)匹配，而這類債能否再發(fā)出去就成了問(wèn)題。這對(duì)發(fā)債主體來(lái)說(shuō)也是一個(gè)警示，他們不能再依靠中央政府或地方政府信用來(lái)獲得廉價(jià)的融資，而必須以市場(chǎng)成本來(lái)承擔(dān)他們的義務(wù)，從而形成責(zé)任自付，這樣他們就會(huì)對(duì)融資和投資有更謹(jǐn)慎的態(tài)度?！?
另值得關(guān)注的是，在《地方政府一般債券發(fā)行管理暫行辦法》和《地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行管理暫行辦法》中，債券的投資者范圍都出現(xiàn)了“社會(huì)保險(xiǎn)基金”。上述兩個(gè)辦法都規(guī)定，各地應(yīng)積極擴(kuò)大投資者范圍，鼓勵(lì)社會(huì)保險(xiǎn)基金、住房公積金、企業(yè)年金、職業(yè)年金、保險(xiǎn)公司等機(jī)構(gòu)投資者和個(gè)人投資者在符合法律法規(guī)等相關(guān)規(guī)定的前提下投資一般債券和專項(xiàng)債券。而且債券發(fā)行結(jié)束后，符合條件的應(yīng)按有關(guān)規(guī)定及時(shí)在全國(guó)銀行間債券市場(chǎng)、證券交易所債券市場(chǎng)等上市交易。購(gòu)買債券的企業(yè)和個(gè)人，也享受免征企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅。
4月1日召開(kāi)的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議決定，適當(dāng)擴(kuò)大全國(guó)社會(huì)保障基金投資范圍，其中一項(xiàng)是把社?；饌顿Y范圍擴(kuò)展到地方政府債券，并將企業(yè)債和地方政府債券投資比例從10%提高到20%。
無(wú)論如何，地方債迎來(lái)規(guī)范發(fā)展好時(shí)期。今后一般債券和專項(xiàng)債券將成為中國(guó)地方政府融資的主要形式，而未來(lái)專項(xiàng)債券將為地方存量債務(wù)置換提供重要的替代工具，成為地方政府存量債務(wù)的主要償債渠道。
