近期地方政府償債迎來高峰期，今年至少還債1.86萬億元。財(cái)政部果斷出手，年初拿出了1萬億元地方政府債券來置換這筆巨額存量債務(wù)，從而達(dá)到置換后地方政府債務(wù)延長，利率降低效果，緩解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
隨著工作的開展，公開信息顯示，已有部分地方省份開始了發(fā)債準(zhǔn)備。其中安徽、江蘇等已經(jīng)開始組建債券承銷團(tuán)，安徽、天津、河北、廣西、貴州等已招標(biāo)信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)。
隨著地方政府發(fā)債臨近，一些市場疑問也隨之而來：地方存量債務(wù)如何置換成政府債券？置換債券能在多大程度上緩解地方債危機(jī)？債市能否承接陡增的地方政府債券？會(huì)否有第二個(gè)1萬億置換債券？
債券置換如何發(fā)？
根據(jù)此前財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人答記者問的信息顯示，1萬億元的置換債券將分為一般債券和專項(xiàng)債券，前者針對(duì)沒有收益的公益性項(xiàng)目，最終由一般公共預(yù)算收入還本付息，后者針對(duì)有一定收益的公益性項(xiàng)目，最終由項(xiàng)目對(duì)應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入還本付息。
目前，一些地方已經(jīng)相繼披露首批發(fā)行一般債券額度。比如安徽確定首批一般債券發(fā)行規(guī)模為258億元，江蘇則為648億元。
一位資深評(píng)級(jí)人士告訴《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》記者，目前評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)參與評(píng)級(jí)的地方債券多是置換債券。
一位主管融資平臺(tái)公司的地方財(cái)政人士告訴本報(bào)記者，地方在拿到置換債券額度之后，會(huì)用這筆發(fā)行債券的錢把到期的銀行貸款還上。由于債券屬于直接融資，利率相對(duì)銀行貸款要低，而且債券期限長，這樣緩解地方償債壓力。
比如某市有一筆今年10月到期的、連本帶息總計(jì)為8億元的債務(wù)，該市政府在5月通過省級(jí)政府代發(fā)總額為8億元的10年期低息債，發(fā)行成功之后，將8億元本息還給債權(quán)人，然后在未來的10年內(nèi)再歸還新債權(quán)人的債務(wù)。
為確保1萬億置換債券資金用于償還存量債務(wù)，財(cái)政部也劃出幾條紅線，比如這筆錢只能用于償還債務(wù)本金，不得用于付息，不得用于經(jīng)常性支出等。
上海證券首席宏觀分析師胡月曉認(rèn)為，債券置換通過“借新還舊”的方式，延續(xù)了地方政府債務(wù)，提高了地方政府的杠桿承受力。這次債券置換項(xiàng)目的主要對(duì)象是平臺(tái)貸款。
上述地方財(cái)政人士稱，融資平臺(tái)公司的貸款主要來自銀行，當(dāng)時(shí)銀行貸款利率在6%~7%，如果替換成地方政府債券（二級(jí)市場收益率年化約3.5%），成本將明顯降低。
如果考慮到一些地方借助“影子銀行”的融資高成本，如信托融資的年化成本大多在10%以上（最高24.4%），政府回購融資年化綜合成本大多在20%以上（最高42.4%），此次置換債券帶來的融資成本降低將更明顯。
根據(jù)財(cái)政部測算，1萬億元的置換債券能讓地方政府一年減輕利息負(fù)擔(dān)400億元~500億元。獲得置換債券最高額度（810億元）的江蘇省也測算過，過去每年利息負(fù)擔(dān)在80億~100億之間，通過發(fā)行地方債能減少一半的利息支出，既緩解了地方的支出壓力，也為地方挪騰出一部分資金，用于加大其他支出。
上述評(píng)級(jí)人士認(rèn)為，包括置換債券在內(nèi)的地方政府債券只允許省級(jí)政府（包括計(jì)劃單列市）發(fā)行，這也提高了置換債券的信用程度，也因此會(huì)降低債券發(fā)行利率。
為了加強(qiáng)置換債券管理，財(cái)政部要求置換債券必須納入預(yù)算管理，而且在置換過程中，本級(jí)財(cái)政部門、存量債務(wù)債權(quán)人、債務(wù)人、有關(guān)部門主管部門要共同簽訂協(xié)議，明確還款金額、還款時(shí)間及相關(guān)責(zé)任等，由各級(jí)財(cái)政部門嚴(yán)格按照財(cái)政國庫管理制度有關(guān)規(guī)定、協(xié)議規(guī)定和償債進(jìn)度支付。
置換債券誰來買
上述財(cái)政人士告訴本報(bào)記者，置換債券發(fā)行的關(guān)鍵是看投資者買不買賬。
中國債券市場分為銀行間債券市場和證券交易所債券市場，而前者是債券市場的主體，而且其中多數(shù)債券是由銀行持有，剩余部分由證券公司、基金公司、社保基金、保險(xiǎn)公司等持有。因此，銀行及其他機(jī)構(gòu)仍將是此次置換債券的主要購買者。
近日，財(cái)政部在發(fā)布的一般債券和專項(xiàng)債券發(fā)行管理暫行規(guī)定的兩份文件中，都提到鼓勵(lì)社會(huì)保險(xiǎn)基金、住房公積金、企業(yè)年金、職業(yè)年金、保險(xiǎn)公司等機(jī)構(gòu)投資者和個(gè)人投資者在符合法律法規(guī)等相關(guān)規(guī)定的前提下投資一般債券和專項(xiàng)債券。
近日的國務(wù)院常務(wù)會(huì)議也決定，將社?；?nbsp;“債券投資”范圍擴(kuò)展到地方政府債券，并將企業(yè)債和地方政府債券投資比例從10%提高到20%。根據(jù)社?；鹳Y產(chǎn)規(guī)模測算，社?；鹱罡哔徺I3000多億元的地方政府債券。
財(cái)政部部長樓繼偉在博鰲論壇期間曾表示，置換債券主要還是金融機(jī)構(gòu)來購買。“另外金融機(jī)構(gòu)和證券公司承銷，像其他的購買主體，包括個(gè)人也可能有一定的比例?！?nbsp;
如果算上今年新增的6000億元地方政府債券，今年地方政府債券發(fā)行總額陡增至1.6萬億元，債券市場能否消化？
上述評(píng)級(jí)人士對(duì)本報(bào)表示，債券市場能夠消化這筆巨額地方債券。地方政府債券由省級(jí)政府發(fā)行，信用程度高，所以安全性高，收益也不錯(cuò)，屬于優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)。銀行肯定是購買置換債券的助主力之一。目前國家鼓勵(lì)社?；?、住房公積金、保險(xiǎn)公司等購買地方政府債券，而地方政府債券允許在證券交易所債券市場上市交易，普通民眾等也能夠購買。
瑞銀證券認(rèn)為，考慮到國內(nèi)儲(chǔ)蓄率高，銀行放貸仍受管制，購買置換債券的國內(nèi)流動(dòng)性和需求都比較充足，因此央行沒有必要直接購買置換債券。但是，鑒于債券市場規(guī)模較小，再發(fā)行1萬億地方政府債券可能會(huì)全面推高債券市場收益率。
不久前，安徽省財(cái)政廳政府債務(wù)管理辦公室有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，地方政府債券置換將有利于降低政府融資成本，置換后的融資成本會(huì)降低到5%左右，幫助地方政府從短期、高息的債務(wù)中解脫出來，變成長期、低成本的政府債務(wù)。
去年10地區(qū)試點(diǎn)地方政府債券自發(fā)自還，其中山東等地出現(xiàn)了地方政府債券中標(biāo)利率低于同期限二級(jí)市場國債收益率。不過，上述的一般債券和專項(xiàng)債券發(fā)行管理辦法明確規(guī)定，兩類債券發(fā)行利率在承銷或招標(biāo)日前1至5個(gè)工作日相同待償期記賬式國債的平均收益率之上確定，這意味著之前地方債發(fā)行利率低于同期國債收益率的現(xiàn)象將不再出現(xiàn)。
地方政府債券是繼續(xù)以“準(zhǔn)國債”的身份保持極低的發(fā)行利差，還是拉大利差以反映真是信用風(fēng)險(xiǎn)目前還是個(gè)未知數(shù)。
上述評(píng)級(jí)人士對(duì)第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)記者稱，地方政府債務(wù)置換讓以前的債權(quán)人（銀行為主的金融機(jī)構(gòu)）的收益率下降，他們內(nèi)心肯定不爽。不過存款保險(xiǎn)制度已經(jīng)建立，而且隨著利率市場化進(jìn)一步推進(jìn)，市場利率下降，這也是必然的。
市場分析期待第二個(gè)1萬億
樓繼偉在博鰲論壇期間曾表示，整個(gè)地方政府最終需要償還的債務(wù)規(guī)模在12萬億元~13萬億元之間。不久前，財(cái)政部副部長王保安表示，目前地方政府債務(wù)清理甄別工作還在進(jìn)行中，具體債務(wù)數(shù)據(jù)還有待最終甄別、鑒定。
相對(duì)于10多萬億元的存量地方政府債務(wù)，不少專家認(rèn)為，1萬億元的置換債券額度明顯不夠，債務(wù)置換降低成本作用有限。
樓繼偉也表示，財(cái)政部正在跟全國人大進(jìn)行溝通，將會(huì)根據(jù)地方此次發(fā)債情況，可能準(zhǔn)備進(jìn)一步的替換。樓繼偉稱，第一步1萬億元，后面看第二步地方政府自己發(fā)債的情況，然后才敢說有沒有第二個(gè)1萬億。
這或許意味著置換債券額度將不只是1萬億元。
瑞銀證券認(rèn)為，債務(wù)置換是地方政府債務(wù)重組的重要步驟、且未來置換規(guī)模應(yīng)當(dāng)繼續(xù)擴(kuò)大。據(jù)其估算，如果置換10萬億元存量債務(wù)，每年地方政府利息負(fù)擔(dān)將有望減少3000億元。此外，將債務(wù)期限由3-5年延長至7-15年后，每年本金償還負(fù)擔(dān)也將縮減8000億-1萬億元。
瑞銀證券表示，鑒于在房地產(chǎn)市場持續(xù)下滑、稅收收入增長乏力的背景下，地方政府還息負(fù)擔(dān)較重，將成本較高、期限較短的債務(wù)大規(guī)模置換為成本較低、期限較長的債券可以減輕地方財(cái)政負(fù)擔(dān)、增強(qiáng)債務(wù)可持續(xù)性，并延緩不良貸款的生成速度。
