根據(jù)新預(yù)算法允許地方政府發(fā)行債券的規(guī)定，各省市開展的首批地方政府債券發(fā)行已經(jīng)進(jìn)入尾聲，這項(xiàng)改革實(shí)踐開局良好。
建立規(guī)范的政府舉債融資機(jī)制，是建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制和完善國家治理的重要內(nèi)容。規(guī)范、成熟的地方政府債券市場的最終形成，還需要制度的進(jìn)一步完善，以及各市場主體的共同努力。應(yīng)該看到，地方政府債券發(fā)行是一項(xiàng)長期制度安排，目前尚在探索過程中，應(yīng)通過不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、完善制度，在規(guī)范中不斷發(fā)展。結(jié)合今年以來的地方債發(fā)行情況，筆者認(rèn)為，推進(jìn)地方債市場建設(shè)應(yīng)重視以下幾個(gè)問題：
一是要堅(jiān)持市場化方向。地方債的發(fā)行主體是地方政府，能否實(shí)現(xiàn)市場化發(fā)行事關(guān)地方債能否規(guī)范、健康發(fā)展。信用評(píng)級(jí)、信息披露、承銷、招標(biāo)等環(huán)節(jié)的設(shè)計(jì)是市場化發(fā)行的一個(gè)制度保障。從已開展的地方政府債券發(fā)行看，能做到發(fā)行過程公開透明。但由于多數(shù)利率緊貼國債，定價(jià)問題引起一些關(guān)于存在非市場化因素干預(yù)的質(zhì)疑。此外，信用評(píng)級(jí)清一色的AAA，也沒有體現(xiàn)出差異化。接受市場的質(zhì)疑和檢驗(yàn)是債券發(fā)行應(yīng)該面對(duì)的正常現(xiàn)象。今后，應(yīng)該進(jìn)一步完善地方政府債券的市場化發(fā)行機(jī)制，尤其是利率形成機(jī)制，包括提高信用評(píng)級(jí)的獨(dú)立性，增強(qiáng)地方政府信息透明度、編制地方政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告，發(fā)展地方債二級(jí)市場，加強(qiáng)對(duì)發(fā)行人的監(jiān)督等。同時(shí)，要嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算法，加強(qiáng)地方政府債務(wù)預(yù)算管理，強(qiáng)化預(yù)算約束。
二是要重視“怎么用”的問題。地方政府舉債融資，不但要重視如何發(fā)行債券，還應(yīng)重視如何將募集資金規(guī)范、高效使用。地方債包括新增債券和置換債券，新增債券必須用于公益性資本支出，置換債券則應(yīng)用于償還審計(jì)確定的政府負(fù)有償還責(zé)任的到期債務(wù)本金。地方政府首先是要按照預(yù)算法規(guī)定，嚴(yán)格按照限定用途使用，并納入預(yù)算管理。當(dāng)前，經(jīng)濟(jì)下行壓力加大，財(cái)政收支矛盾凸顯，通過發(fā)行地方政府債券籌集的資金，更是應(yīng)該用在“刀刃”上。一些基礎(chǔ)設(shè)施，以及包括養(yǎng)老、醫(yī)療、棚戶區(qū)改造等在內(nèi)的民生項(xiàng)目“嗷嗷待哺”，發(fā)行債券籌集的資金應(yīng)按照發(fā)行文件要求，及時(shí)高效地運(yùn)用于這些領(lǐng)域，充分發(fā)揮穩(wěn)增長、惠民生的作用。此外，各省債券發(fā)行募集資金很多都是用于市縣和具體項(xiàng)目，應(yīng)該及時(shí)下達(dá)資金，防止資金趴在賬上“打呼?！?。
三是要明確地方政府的債務(wù)償還責(zé)任主體地位。從2009年起，中央財(cái)政每年代理發(fā)行一定規(guī)模的地方政府債券，此后還進(jìn)行了自發(fā)自還的試點(diǎn)。在此過程中，地方政府的發(fā)行、償還主體地位并不清晰。今年實(shí)際上是各省市實(shí)行發(fā)行地方政府債券均“自發(fā)自還”的第一年，有必要強(qiáng)調(diào)地方政府的發(fā)行、償還主體地位。根據(jù)預(yù)算法和國務(wù)院有關(guān)規(guī)定，地方政府對(duì)其債務(wù)負(fù)有償還責(zé)任，中央政府實(shí)行不救助原則。這個(gè)規(guī)定的主要目的在于防范道德風(fēng)險(xiǎn)，增強(qiáng)地方政府舉債的自我約束。因此，對(duì)地方政府而言，要硬化預(yù)算約束，科學(xué)管理債務(wù)，建立債務(wù)管理和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，以及應(yīng)急處置機(jī)制；對(duì)評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)、債權(quán)人等市場主體而言，在參與地方政府債券發(fā)行、交易過程中，應(yīng)堅(jiān)持市場原則和法律規(guī)定，審慎評(píng)估、防范風(fēng)險(xiǎn)。
