市政債券是指一國的地方政府或者其他合格的發(fā)行者向債權人承諾償還本金并按時支付利息的債權債務憑證。市政債券最早起源于美國，美國州政府和地方政府以發(fā)行市政債券的方式為地方的經(jīng)濟發(fā)展及基礎設施建設籌集資金，市政債券逐漸成為美國債券市場重要品種之一。
2014年，美國市政債券發(fā)行規(guī)模為3320.84億美元，占美國全部債券品種發(fā)行總量的5.65%；余額為3.63萬億美元，占美國各類存續(xù)債券總量的9.46%，與美國GDP總量的比例為21%。美國市政債券分為一般責任債券、收益?zhèn)推渌愂姓?，其中收益?zhèn)急仍?0%~70%之間，一般責任債券在25%~40%之間。美國市政債券投資者以個人投資者為主。從發(fā)行期限看，美國市政債券平均期限均在15年以上，期限較長。風險管理方面，為了防范市政債券風險，保護投資者和公眾利益，美國以立法為手段，逐步形成了以信息披露制度為核心，以信用評級和債券保險制度為輔的風險管理制度。從信用評級看，美國市政債券的評級分布結果呈現(xiàn)標準正態(tài)分布，級別中樞為AA~A，不同行業(yè)所表現(xiàn)出來的信用級別呈現(xiàn)一定差異。中債資信認為，美國市政債券發(fā)展對中國具有重要借鑒意義。
完善制度設計，充分發(fā)掘我國地方政府債券的巨大發(fā)展?jié)摿?
截至2014年底，美國存量債券39萬億美元，其中國債12.5萬億美元，市政債3.63萬億美元，兩者合計占比約為41.26%。與之相比，截至2015年6月16日，中國的債券余額總共6.34萬億美元，其中國債1.58萬億美元，地方政府債0.25萬億美元，兩者合計占比28.86%，無論總量還是占比，均遠遠低于美國債券市場。
2015年，中國中央政府相繼推出6000億元地方政府新增債券以及2萬億元地方政府置換債券，市場預期今年發(fā)行額度仍有增加的可能。2015年將是中國地方政府債券發(fā)行規(guī)模爆發(fā)元年。2014年中國城鎮(zhèn)化率為54.77%，未來中國城鎮(zhèn)化率仍有較大發(fā)展空間，加之中國基礎設施建設存在較大區(qū)域分化，未來地方政府基礎設施建設投資需求規(guī)模仍很大。在新的基礎設施投融資模式下，未來中國地方政府舉債的唯一渠道即為債券融資，未來中國地方政府債券的發(fā)展規(guī)模潛力巨大。從制度設計上看，建議從以下幾個方面加以完善：
首先，擴大地方政府債券期限設置。目前，我國地方政府一般債券期限設置包括1年、3年、5年、7年和10年；專項債券期限設置包括1年、2年、3年、5年、7年和10年。考慮到地方政府債券資金用途較長，可以借鑒美國市政債券經(jīng)驗，進一步嘗試發(fā)行期限為10年以上甚至30年的債券，使債券償還期限與項目整個生命周期更加匹配。
其次，不斷擴展地方政府債券投資者范圍。目前我國地方政府一般債券和專項債券發(fā)行管理暫行辦法均規(guī)定：各地應積極擴大債券投資者范圍，鼓勵社會保險基金、住房公積金、企業(yè)年金、職業(yè)年金、保險公司等機構投資者和個人投資者在符合法律法規(guī)等相關規(guī)定的前提下投資一般債券和專項債券。建議未來采取措施進一步提供投資便利，特別是為個人投資者購買地方政府債券提供便利渠道。
加強地方政府信息披露，形成對地方政府發(fā)債的市場監(jiān)督
從美國地方政府發(fā)展的經(jīng)驗看，我國應該加強地方政府信息披露，提高地方政府經(jīng)濟、財政和債務的透明度。目前，我國地方政府會計報表處于試運行階段，地方政府財政預決算報告、審計報告披露的及時性、透明度相差較大，用于評估地方政府債務規(guī)模的信息十分有限，而沒有這些信息便難以對地方政府形成有效的市場監(jiān)督，也難以進行客觀公正的評級以及制定相應的預警體系。
從國內(nèi)非金融企業(yè)債務融資工具快速發(fā)展的經(jīng)驗看，強化發(fā)行人信息披露是增強風險識別能力、促進市場快速擴容的有效手段；從國際經(jīng)驗來看，建立一套規(guī)范的信息披露制度是增強政府風險控制能力的有效措施，在地方財政公開透明的基礎上，美國市政債券監(jiān)管的重點就轉向強化市政債券的信息披露。因此，建議我國建立更加完善的地方政府發(fā)債信息披露制度，并披露歷年的統(tǒng)計公報、財政預決算報告和報表、財政審計報告、地方政府債務報表、國有資產(chǎn)數(shù)據(jù)、土地資源信息等，并提高信息披露的及時性、連貫性和完整性。同時，加快制作完善的地方政府資產(chǎn)負債表，形成地方政府資產(chǎn)、負債的明細賬本。
進一步發(fā)揮信用評級在我國地方政府債券發(fā)展中的作用目前，我國地方政府發(fā)行的一般債券和專項債券已經(jīng)建立了信用評級制度，對地方政府信息披露、風險揭示起到了積極的作用。但從實際運行中暴露出的問題看，我國地方政府信用評級的機制建設有待進一步完善，主要包括以下幾個方面：
首先，加強地方政府債券信用評級業(yè)務秩序監(jiān)管，避免出現(xiàn)惡性競爭而造成的評級結果有失客觀公正的現(xiàn)象。目前，我國地方政府評級業(yè)務已經(jīng)出現(xiàn)“低于成本價中標”的惡性競爭現(xiàn)象，引發(fā)市場各方的質疑。建議監(jiān)管機構加強對信用評級機構參與地方政府債券評級的制度建設，防范行業(yè)不正當競爭現(xiàn)象。
其次，建議在地方政府發(fā)行債券評級中引入雙評級機制，允許不同的評級機構（特別是不同收費模式的評級機構）發(fā)出不同聲音，給投資人提供更加客觀的投資參考。
再次，從信用評級機構層面，評級機構應該建立并完善地方政府評級體系，提高專業(yè)技術能力，加強專業(yè)人才儲備。從評級技術角度看，由于我國行政體制和財政管理體制的特殊性，在評級中所涉及的評級要素較為復雜，與國外評級機構的評級方法有一定的差異，因此，對地方政府評級應首先建立適合我國地方政府實際情況的評級技術體系，以保證評級結果的客觀公正性。我國地方政府債券評級尚處于起步期，評級人員執(zhí)業(yè)能力參差不齊，而地方政府評級要素與工商企業(yè)存在較大差異，專業(yè)要求較高，因此評級機構應努力改進地方政府評級業(yè)務的技術水平和提高業(yè)務人員的專業(yè)性。
