根據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)表決通過(guò)《國(guó)務(wù)院關(guān)于提請(qǐng)審議批準(zhǔn)2015年地方政府債務(wù)限額的議案》，地方政府三類(lèi)債務(wù)共達(dá)24萬(wàn)億，超過(guò)全國(guó)經(jīng)濟(jì)總量的三分之一。在過(guò)去一年半間，地方政府債務(wù)增加4.5萬(wàn)億，今年地方債置換額度達(dá)到3.2萬(wàn)億，讓人吃驚。更想不到的是，地方政府融資平臺(tái)重新得到有條件的認(rèn)可。這再清楚不過(guò)地凸顯了當(dāng)前地方債的窘?jīng)r。
隨著房地產(chǎn)市場(chǎng)的放緩，作為貸款主要發(fā)放者的國(guó)有銀行陷入了困境。地方債已成了我國(guó)經(jīng)濟(jì)最嚴(yán)重的潛在風(fēng)險(xiǎn)之一。最近中央政治局會(huì)議提到的“注意防范和化解各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)”，應(yīng)是把地方債風(fēng)險(xiǎn)納入高度關(guān)注范圍之內(nèi)的表述。過(guò)去，我國(guó)禁止地方政府發(fā)債，也不允許地方列赤字。后來(lái)，可以在國(guó)務(wù)院確定的限額內(nèi)，通過(guò)發(fā)行地方政府債券的方式籌措資金了。這是對(duì)地方債事后的一種市場(chǎng)化改革的追認(rèn)和規(guī)范。不過(guò)，在具體實(shí)施過(guò)程中，地方債務(wù)置換方案更像是上世紀(jì)90年代政府對(duì)國(guó)有銀行的救助舉措。當(dāng)時(shí)中央政府向國(guó)有銀行注入了數(shù)十億美元，并將壞賬從銀行系統(tǒng)剝離。這些壞賬最終只有五分之一左右被追回。
然而由中央政府在一定范圍和一定程度上救助地方債，也已是順理成章之事。且不說(shuō)在財(cái)政上，地方政府長(zhǎng)期來(lái)并沒(méi)有多大的獨(dú)立權(quán)力，目前地方土地財(cái)政能力還在縮小，而全局性基本建設(shè)正在大規(guī)模展開(kāi)。中央政府一定的救助，非但能解決地方政府的財(cái)政困境，并且能增強(qiáng)地方政府舉債的能力，更重要的是為地方債市場(chǎng)化打下了一定的基礎(chǔ)。所以，即使這一次是中央政府對(duì)地方債的救助，還是以建設(shè)地方債市場(chǎng)的方式實(shí)現(xiàn)的。
市場(chǎng)完全清楚地方政府現(xiàn)在的實(shí)際財(cái)政能力。所以，今年地方債發(fā)行并不順利。從5月正式啟動(dòng)以來(lái)，經(jīng)歷了江蘇延期發(fā)債、遼寧意外流標(biāo)之后，以完全市場(chǎng)化之路發(fā)行的地方債都基本以失敗或流標(biāo)結(jié)束，最終經(jīng)過(guò)各方干預(yù)以行政手段發(fā)行。
地方債發(fā)行不順，地方政府融資平臺(tái)LGFV發(fā)行的債券反而行俏。這是因?yàn)?，?duì)投資者來(lái)說(shuō)，一方面LGFV收益率更高，另一方面它也享有政府的隱性擔(dān)保，更重要的是它用于特定項(xiàng)目往往有更大的透明性，容易讓社會(huì)資本看到其投資回報(bào)。LGFV影子銀行一直比較復(fù)雜，某些以地方政府為背景的融資平臺(tái)，通過(guò)各種辦法募集資金，包括通過(guò)子公司滾動(dòng)發(fā)行“理財(cái)產(chǎn)品”吸納投資，甚至通過(guò)私人渠道在香港等地募資，資金成本一度高達(dá)20%左右。有許多地方“高利短融”的融資平臺(tái)是不透明、灰暗的，包括一些高利貸或違規(guī)發(fā)行的理財(cái)產(chǎn)品、私募債還有信托產(chǎn)品等，不少類(lèi)似于龐氏結(jié)構(gòu)，持續(xù)滾動(dòng)高息發(fā)行。所以，地方政府融資平臺(tái)LGFV一直被中央政府重點(diǎn)防范。
可是，計(jì)劃總不如變化快。在公布今年地方債置換額度和新增額度的時(shí)候，財(cái)政部長(zhǎng)樓繼偉明確表態(tài)，“下一步還將支持地方政府融資平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型改造。根據(jù)融資平臺(tái)公司項(xiàng)目或業(yè)務(wù)的性質(zhì)，政府給予必要的支持，推動(dòng)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型改制，剝離政府融資職能，不得再新增政府債務(wù)。妥善解決融資平臺(tái)公司在建項(xiàng)目后續(xù)融資問(wèn)題，規(guī)范增量融資行為?！倍鴵?jù)業(yè)內(nèi)人士透露，LGFV在不久前重被放寬條件準(zhǔn)許發(fā)行了。
無(wú)疑，政策大變化的背后，還是為了地方籌資更加市場(chǎng)化。
中央政府大力推進(jìn)本輪大規(guī)?；ㄍ顿Y，更多希望是以PPP方式，對(duì)地方投資建設(shè)也是如此。中央政府之所以今年批準(zhǔn)偌大額度的地方債發(fā)行，顯然是希望地方政府資金作為政府引導(dǎo)資金而實(shí)現(xiàn)PPP模式。這樣，既緩解了地方政府多年積累的債務(wù)，也解決了民間企業(yè)懷抱巨資無(wú)處可投的難題。
當(dāng)然，LGFV影子銀行的種種弊端、風(fēng)險(xiǎn)依然存在，比較起地方政府債，好像更容易達(dá)成PPP模式，但其可能造成的腐敗以及形成的系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的概率更高。如何能把社會(huì)資本從LGFV引導(dǎo)到公開(kāi)的地方政府債上來(lái)？以行政手段向國(guó)有銀行攤派地方債，只是把地方債風(fēng)險(xiǎn)放在國(guó)有金融系統(tǒng)里原式原樣的流轉(zhuǎn)打滾，沒(méi)有消除。因此，促使地方債的用途和項(xiàng)目以及地方政府的財(cái)政能力更加公開(kāi)透明，才有可能籌措到足夠資金。而要從根本上化解地方債風(fēng)險(xiǎn)，最根本的還在于改革目前的稅收分配制度，增強(qiáng)地方政府的稅收收入。
