當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)下行壓力加大，以營(yíng)改增為代表的減稅政策大力推進(jìn)。在此背景之下，地方債如何把握好發(fā)行節(jié)奏、實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)防控、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，成為熱點(diǎn)話題。總體上看，我國(guó)地方債風(fēng)險(xiǎn)可控，但對(duì)這一問(wèn)題必須高度重視，建立剛性制度，守牢風(fēng)險(xiǎn)底線—
今年以來(lái)，各省份大力推進(jìn)地方債發(fā)行。Wind資訊數(shù)據(jù)顯示，截至5月29日，2016年各地地方債發(fā)行規(guī)模已達(dá)23887億元。日前，財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人就政府債務(wù)熱點(diǎn)問(wèn)題回應(yīng)了社會(huì)關(guān)切。
地方債加快發(fā)行
2016年，我國(guó)繼續(xù)實(shí)施積極的財(cái)政政策，其中一個(gè)重要舉措就是適度擴(kuò)大財(cái)政赤字規(guī)模。根據(jù)全國(guó)人大通過(guò)的預(yù)算，2016年全國(guó)財(cái)政赤字安排21800億元，比2015年增加5600億元，赤字率為3%。
地方政府的一般債券和專項(xiàng)債券相加，今年新增地方債規(guī)模為1.18萬(wàn)億元。此外，今年各地還繼續(xù)發(fā)行置換債券。國(guó)內(nèi)評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)中債資信預(yù)計(jì)，2016年地方政府置換債與新增債發(fā)行量在6萬(wàn)億元左右。相比2015年地方政府發(fā)行地方債3.8萬(wàn)億元，今年的發(fā)行規(guī)模體現(xiàn)了實(shí)施積極財(cái)政政策的要求。
面對(duì)經(jīng)濟(jì)下行壓力，積極財(cái)政政策需加力增效，各省份加快發(fā)行地方債，進(jìn)度明顯快于去年。財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人強(qiáng)調(diào)，總體來(lái)看，我國(guó)政府債務(wù)仍有一定舉債空間；為落實(shí)中央“去杠桿”的改革任務(wù)，政府可以階段性加杠桿，支持企業(yè)逐步“去杠桿”。
“各地通過(guò)發(fā)行地方債籌集資金，投向基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域，擴(kuò)大政府支出，是應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)下行壓力的重要措施，有效發(fā)揮了積極財(cái)政政策的功能?！鄙虾Ｘ?cái)經(jīng)大學(xué)公共政策與治理研究院院長(zhǎng)胡怡建表示。 從2015年地方債“新政”實(shí)施以來(lái)的情況顯示，新增債券資金為地方穩(wěn)增長(zhǎng)提供了有力支持。北京市人大日前審議批準(zhǔn)了該市2016年預(yù)算調(diào)整方案顯示，北京今年新增的522億元政府債務(wù)額度已經(jīng)財(cái)政部核準(zhǔn)，其中一般債務(wù)492億元、專項(xiàng)債務(wù)30億元，將全部用于城市副中心建設(shè)、新機(jī)場(chǎng)建設(shè)、棚戶區(qū)改造、環(huán)境建設(shè)、交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等重要工程和重點(diǎn)工作，最多的一筆錢166億元將用于城市副中心棚戶區(qū)改造。
置換債券唱“主角”
發(fā)行地方政府債券置換存量債務(wù)，是依法規(guī)范存量債務(wù)管理的重要措施，對(duì)經(jīng)濟(jì)下行期間避免地方債領(lǐng)域出現(xiàn)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)起到了關(guān)鍵作用。從今年以來(lái)已發(fā)行的地方債看，置換債券占9成以上。
“截至2015年底地方政府剩余未置換的債務(wù)規(guī)模約為11.14萬(wàn)億元，需要在今明兩年進(jìn)行置換。綜合來(lái)看，全年地方債發(fā)行仍將以置換債為主。”中債資信公用事業(yè)一部資深分析師閆麗瓊說(shuō)。
今年的發(fā)行規(guī)模和速度，顯示出地方對(duì)資金的較大需求。為了合理安排發(fā)行節(jié)奏，減小對(duì)債券市場(chǎng)供給端的沖擊，財(cái)政部在2016年1月份發(fā)布《關(guān)于做好2016年地方政府債券發(fā)行工作的通知》，對(duì)置換債券發(fā)行節(jié)奏做出了規(guī)定。 此外，為合理壓降庫(kù)款規(guī)模、提高財(cái)政資金使用效益，財(cái)政部日前發(fā)文要求各地切實(shí)加強(qiáng)地方政府置換債券資金置換工作，對(duì)于已入庫(kù)的公開(kāi)發(fā)行置換債券資金，原則上要在1個(gè)月內(nèi)完成。
財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人強(qiáng)調(diào)，發(fā)行地方政府債券置換非政府債券形式的存量政府債務(wù)，只是債務(wù)形式發(fā)生變化，不增加政府債務(wù)余額，也不會(huì)增加當(dāng)年財(cái)政赤字。置換債券有利于改善金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)結(jié)構(gòu)，不會(huì)產(chǎn)生隱性信貸投放，也不會(huì)對(duì)民間資本產(chǎn)生“擠出效應(yīng)”。
“在存量債務(wù)置換方面，由于地方政府的余額規(guī)模已經(jīng)確定，可以考慮增強(qiáng)地方政府對(duì)置換債的規(guī)模、結(jié)構(gòu)和置換方式等方面的自主斟酌空間，中央政府進(jìn)行宏觀監(jiān)督。”中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院金融研究中心主任趙全厚說(shuō)。
防風(fēng)險(xiǎn)不可小覷
我國(guó)將債務(wù)率不超過(guò)100%的水平作為地方政府債務(wù)的整體風(fēng)險(xiǎn)警戒線。財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，2015年我國(guó)地方政府債務(wù)率為89.2%，低于國(guó)際通行警戒值?！澳壳?，我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控。”該負(fù)責(zé)人表示。
與此同時(shí)，受經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩等因素影響，一些地區(qū)財(cái)政收入形勢(shì)嚴(yán)峻，債務(wù)規(guī)模較大、償債能力下降，部分經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后的地區(qū)債務(wù)率突破了100%的警戒線。
“盡管由于經(jīng)濟(jì)下行壓力加大，對(duì)地方政府債務(wù)的容忍度有所提高，但仍應(yīng)嚴(yán)格控制債務(wù)率，尤其要考慮地方政府財(cái)政收入下降和還本付息支出壓力加大的矛盾?！焙ㄕf(shuō)。
一些地方的債務(wù)管理仍面臨規(guī)范化的問(wèn)題。比如一些地方政府仍然違規(guī)舉債，或?yàn)槠髽I(yè)舉債違規(guī)提供擔(dān)保承諾等。毫無(wú)疑問(wèn)，這些情況和做法給地方債務(wù)管理帶來(lái)了一定的風(fēng)險(xiǎn)隱患。
財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，對(duì)地方違法違規(guī)舉債或擔(dān)保以及違反規(guī)定替企業(yè)償債的，嚴(yán)格按照預(yù)算法規(guī)定追究地方政府相關(guān)負(fù)責(zé)人的責(zé)任，并向社會(huì)公開(kāi)。記者注意到，各省份在發(fā)行地方債的信息披露文件中，介紹了各自加強(qiáng)政府債務(wù)管理、防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的政策措施。
“發(fā)行地方債要加強(qiáng)預(yù)決算管理，科學(xué)安排債務(wù)的期限結(jié)構(gòu)，同時(shí)還要優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)投資效果評(píng)估，促進(jìn)投資對(duì)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生積極正面效果?！焙ū硎?，對(duì)于債務(wù)率較高的地區(qū)，要通過(guò)控制項(xiàng)目規(guī)模、處置存量資產(chǎn)、引入社會(huì)資本等方式，多渠道籌集資金，化解存量債務(wù)，逐步降低債務(wù)水平。
