全國人大常委會預算工作委員會原副主任姚勝：全國政府債務的利息支出2015年為3513億元，決算草案中反映其中中央的債務利息就達到了2866.91億元，2016年預算中安排的全國政府債務利息支出達到了5300億元，要注意一下這個問題。中央的債務利息支出就占到中央22項本級支出的第二位，除了國防就是它了（中國2016年國防預算支出9543.54億元增長7.6%）。
6月底，全國人大常委會審議財政部決算報告、審計署審計報告等。掃雷君仔細閱讀與會代表、委員的發(fā)言，精選部分代表委員關于政府信用的發(fā)言，以饗讀者。
全國人大常委會預算工作委員會原副主任姚勝：
要點：
1.全國政府債務的利息支出2015年為3513億元，決算草案中反映其中中央的債務利息就達到了2866.91億元，2016年預算中安排的全國政府債務利息支出達到了5300億元，中央的債務利息支出就占到中央22項本級支出的第二位。
2.當前在債務方面要研究做好五個方面的工作：一是堅持“三個不能突破”，全國人大批準的政府債務余額的限額不能突破，國務院分配給各地的發(fā)債指標不能突破，各地人大在國務院分配的限額內(nèi)批準的本地發(fā)債的限額不能突破。
發(fā)言實錄：
昨天聽了國務院關于2015年中央決算的報告、國務院關于2015年度中央預算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告和財政經(jīng)濟委員會關于2015年中央決算審查結(jié)果的報告。
在此之前，預算工委和財經(jīng)委的預算審查小組對2015年中央決算報告和決算草案進行了預先審查，財政經(jīng)濟委員會進行了初步審查。財經(jīng)委還提出了關于2015年中央決算的初步審查意見，財政部對財經(jīng)委的初步審查意見也提出了處理情況的報告，對財經(jīng)委在初審中提出的意見給予了回應。
2015年中央決算報告和決算草案反映的情況與年初提交大會審查的預算執(zhí)行情況的報告基本相同，與2015年中央預算執(zhí)行情況比，一般公共預算收入增加了33.2億元，支出減少了90.3億元，增收減支合計123.5億元，全部用于補充中央預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，中央政府性基金收入增加了12.3億元，支出增加了7億元，中央國有資本金預算收入與執(zhí)行數(shù)也基本一致，支出增加了2.9億元。
以上這些變動情況都屬于正常的變動，決算報告中也已經(jīng)作了說明。我認為2015年中央預算執(zhí)行情況是好的，決算報告和決算草案反映的情況也是真實的，國務院及其有關部門在2015年預算執(zhí)行中認真貫徹預算法，實施積極的財政政策，較好地完成了人大批準的中央預算。建議全國人大常委會批準國務院提出的2015年中央決算草案。
審計工作報告報告了對2015年中央決算草案的審計工作情況以及其他財政收支的審計工作情況，既肯定了2015年中央預算執(zhí)行和其他財政收支活動中的成績，也指出了存在的問題。同時還提出了四個方面的建議。建議國務院及其有關部門要高度重視審計查出的問題和審計工作報告中提出的建議，認真扎實地做好整改工作，進一步深化改革，加強制度建設，年底前向常委會報告整改情況。我同時建議全國人大常委會在今年年底前繼續(xù)聽國務院作審計查出問題整改情況的報告，并繼續(xù)開展專題詢問。
這項工作是去年新開展的一項整改工作，今年應當繼續(xù)開展，以利于鞏固成果，總結(jié)經(jīng)驗，形成機制。我同意財政經(jīng)濟委員會提出的審查結(jié)果報告，贊成報告中提出的五個方面的建議，這些建議經(jīng)常委會同意以后，國務院及有關部門要認真加以落實。下面再談幾點意見：
第一，決算報告的內(nèi)容和審計工作報告的內(nèi)容要進一步呼應。決算草案和報告可以按照決算的內(nèi)在要求進行編制報告，但是有一些內(nèi)容在審計工作報告中提到了，但是在決算報告中的內(nèi)容與其呼應還不夠，有幾個地方點了一下，呼應得還不夠，這是一個老問題。這個問題要解決，有一些情況是成績就說成績，是問題就說問題，我們在理念上要有一個更新，我們開展審計工作，開展監(jiān)督工作，做總結(jié)工作，重點應該講存在的問題，多講問題是為了今后更好地改進工作，有利于今后工作的開展。
第二，有些內(nèi)容在決算報告中還需要細化。實施積極的財政政策的內(nèi)容就可以細化一下，對這個問題決算報告中也談到一些，但是比較粗，比如減稅，減了多少錢？減在什么地方？實施積極財政給予補貼，補貼了多少錢？補貼在什么方面？取得了哪些成效？要有具體數(shù)據(jù)，因為數(shù)據(jù)是最有說服力的，這也應該是決算報告中應報告的一個重點內(nèi)容。
完成預算收支安排是一個總的，政策支出的落實情況也應是應該報告的一個重要內(nèi)容，哪一項具體政策花了多少錢不能籠統(tǒng)地講，應該一對一細化地說出來，這樣既能反映預算執(zhí)行中的工作成效，同時也對積極財政政策做了分析，對下一步繼續(xù)開展財政工作、制定財政政策也是有好處的。
第三，債務問題。債務的規(guī)模在報告中講了，但是按照法律的要求還應進一步講債務的結(jié)構(gòu)、使用、償還等，在決算報告當中這方面說得還不夠，還需要細化，因為預算法有要求。關于債務問題，尤其是地方債的問題，要控制地方政府債務的規(guī)模，管好用好政府債務的收入。
根據(jù)今年年初的預算安排，2015年我國政府債務的余額達到了266673億元，其中中央國債余額是106559億元，地方政府的一般債務余額是99272億元，地方政府專項債務余額還有60801億元。2016年預算安排全國的債務余額限額達到了297781億元，其中中央的國債余額限額是125908多億元，地方政府一般債務余額的限額是107072億元，地方政府還有一個專項債務，限額達到了64801多億元。
全國政府債務的利息支出2015年為3513億元，決算草案中反映其中中央的債務利息就達到了2866.91億元，2016年預算中安排的全國政府債務利息支出達到了5300億元，要注意一下這個問題。中央的債務利息支出就占到中央22項本級支出的第二位，除了國防就是它了。
這么大的政府債務要給予高度的重視。對政府債務的管理預算法作了明確規(guī)定，國務院關于加強地方政府性債務管理的意見也做了規(guī)定，財政部對政府債務的管理也提出了一系列措施、做了周密的安排，對這些都要抓緊落實，尤其是預算法作出的規(guī)定要堅決落實。
當前在債務方面要研究做好五個方面的工作：一是堅持“三個不能突破”，全國人大批準的政府債務余額的限額不能突破，國務院分配給各地的發(fā)債指標不能突破，各地人大在國務院分配的限額內(nèi)批準的本地發(fā)債的限額不能突破。
二是要堅決控制隱性債務的發(fā)生和擴大。在國家加強對隱性政府債務管理之后，一些地區(qū)又出現(xiàn)了一些新的變相擴大政府債務的情況，這在審計工作報告和決算報告中也有反映，審查結(jié)果報告中也提到了，比如在與其他方面共同投資項目中拖欠資本金、簽訂回購協(xié)議、承諾固定收入等，這些行為都會變相擴大政府債務，到時候都要政府拿錢來償還。而且，這種債務又在政府統(tǒng)計的政府債務的限額之外，所以它的風險很大。
在今年3月召開的十二屆全國人大四次會議上，全國人大財經(jīng)委在預算審查結(jié)果的報告中明確強調(diào)地方政府及其所屬部門不得采取拖欠資本金、簽訂回購協(xié)議和承諾固定收入等方式變相擴大政府債務，對此應該堅決落實。
三是要嚴格遵守預算法、擔保法，地方政府及其部門不能違法為任何單位和個人的債務提供擔保，對已經(jīng)提供擔保的要進行清查處理，同時對中央有關機構(gòu)也要進行清查。要糾正要求地方政府及其部門提供擔保的規(guī)定。
四是要研究編制政府債務預算。編制政府債務預算的意義不僅在于反映債務的規(guī)模和結(jié)構(gòu)，更多地是要反映債務對經(jīng)濟的影響，債務對財政收支的影響，債務的成本效益比較，以及對債務的控制和債務收入的運用。
在2016年的預算草案中列報了九張表，這些表格將我國政府債務做了全面的反映，但是還是存在一些問題的，一是只列了一些數(shù)據(jù)，說明不夠，沒有說明為什么要借這些債，這些債用在了什么地方，發(fā)揮了什么作用。二是沒有反映債務的結(jié)構(gòu)，這些債哪一年到期沒有反映，還款計劃也沒有。三是對或有債務沒有反映。這里需要端正一個認識，一般債務是債，專項債也是債，顯性債務是債，或有負債也是債，或有負債有可能不發(fā)生，但也隨時有可能發(fā)生，償還的準備還是要有的。
五是建議要著手研究制定政府債務法。目前，政府債務的規(guī)模大了，復雜了，又是一般的，又是專項的，還有置換等，應有一部法律來規(guī)范。修改后的預算法第34條、第35條等有6個條款中，對政府債務包括地方政府債務作出了規(guī)定，這里既有授權(quán)性的規(guī)范，也有禁止性的規(guī)范，既有原則性的要求，也有一些具體的處罰措施，但是還不夠，建議在此基礎上做進一步的研究，對政府債務做出全面的規(guī)范。
第四，關于政府引導基金的問題。決算報告中也談到了這個問題，中央是1800億。這里有幾個問題要進一步弄清楚：一是數(shù)字要清楚?，F(xiàn)在中央的引導基金是1800億，這是清楚的，但是地方有多少搞不清楚，問題恰巧也在地方，我們國家和其他國家不一樣，地方出了問題，中央都要兜著的，中央與地方是聯(lián)動的，所以我們只講中央的事還不行，還要關注地方。
有一個材料說2013年地方引導基金有上百億，2014年一下子到了3000億，2015年就達到了15000多億，實際上執(zhí)行可能沒有那么多。財政部要掌握這個數(shù)字。二是基金搞多了，涉及到政府與市場的定位問題，我不贊成我們過多地搞引導基金，基金搞多了會產(chǎn)生很多問題。
三是要規(guī)范管理。引導基金要有一個指導性的意見或者一個規(guī)范性的東西，建議政府有關部門要認真總結(jié)經(jīng)驗，加強調(diào)研，在此基礎上要搞出幾條規(guī)定加以規(guī)范。
第五，要抓緊制定預算法實施條例，在決算報告當中也提到了，應該再強調(diào)一下。新修改的預算法公布已經(jīng)兩年的時間了，實施條例要盡快出臺。實施條例中有一些個別的問題一時定不下來也可以先放一放，成熟以后再做修改也是可以的。
根據(jù)人大立法工作的要求，提立法草案時，實施條例就要跟上，同時起草，現(xiàn)在隔了這么長時間，還沒有出臺，這樣不行，要抓緊這項工作。
第六，要優(yōu)化預算結(jié)構(gòu)。其中有一點，國有資本經(jīng)營預算的問題，我有一個想法，將來凡是經(jīng)濟建設方面的收支，尤其是經(jīng)營性經(jīng)濟建設收支內(nèi)容，都在國有資本經(jīng)營預算當中反映?，F(xiàn)在的決算草案中，同一個詞在前后是兩個不同的概念，以兩種不同的形式出，還是兩種不同的管理方式，這恐怕不妥，需要調(diào)整。
第七，預算執(zhí)行中，部門的責任主體落實情況要有一個說法。法律規(guī)定政府組織預算執(zhí)行，具體由財政部門負責，但是同時也是強調(diào)部門預算的執(zhí)行主體是部門，這個要有落實。結(jié)合審計工作報告來看，很多的部門預算執(zhí)行過程中是存在問題的，部門要承擔責任，對審計查出問題的整改情況也應該把責任落實到部門上。
全國人大財政經(jīng)濟委員會主任委員李盛霖
要點：
但我們到地方調(diào)研了解到，一些地方為了穩(wěn)增長，在人大批準發(fā)行的債務之外，仍然以各種名義、方式舉借債務。
有的地方在運用政府與社會資本合作（PPP）模式過程中，明面上邀請社會資本入股，但又對社會資本承諾每年有固定回報或在規(guī)定時限內(nèi)全額回購。有的金融機構(gòu)參與項目投資，要求地方政府和基層地方人大出具保函，或?qū)⑾嚓P補貼長期固定納入預算。這些做法目前看不是政府債務，但未來就很可能變成政府債務，潛在風險需要引起高度重視。
發(fā)言實錄：
我贊成2015年中央決算報告和審計工作報告。去年財政部、審計署按照國務院要求做了大量工作，取得了很好的成績。人大財經(jīng)委所作的關于決算的審查結(jié)果報告。我也表示同意。
提兩點建議：一是要高度重視地方政府債務。當前經(jīng)濟下行的壓力較大。在這種情況下要特別注意處理好穩(wěn)增長與防風險的關系，不能只關注一面而忽略了另一面。
今年3月份人大四次會議批準地方政府債務限額17.2萬億元，地方政府舉借債務應當在人大批準的限額之內(nèi)，不能突破這個限額。但我們到地方調(diào)研了解到，一些地方為了穩(wěn)增長，在人大批準發(fā)行的債務之外，仍然以各種名義、方式舉借債務。
有的地方在運用政府與社會資本合作（PPP）模式過程中，明面上邀請社會資本入股，但又對社會資本承諾每年有固定回報或在規(guī)定時限內(nèi)全額回購。有的金融機構(gòu)參與項目投資，要求地方政府和基層地方人大出具保函，或?qū)⑾嚓P補貼長期固定納入預算。這些做法目前看不是政府債務，但未來就很可能變成政府債務，潛在風險需要引起高度重視。
二是要認真研究切實解決好審計中屢審屢犯的問題。之所以一些問題屢審屢犯，我認為大體有兩種情況，一是一些相關體制、機制、制度滯后于經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，無法適應實際情況；二是制度規(guī)矩是合理的，但執(zhí)行不夠嚴格，約束不夠有力。
因此，對審計揭示的屢審屢犯的問題要具體問題具體分析，有針對性地解決。屬于第一種情況的，要按照十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神要求，根據(jù)預算法等法律規(guī)定，抓緊深化財稅改革，加快建立健全事權(quán)與支出責任相適應的財政體制，盡快完善相關法規(guī)制度。
這里需要指出的是預算法已公布很長時間，預算法實施條例的修訂工作，不能再拖了，要盡快出臺。對此今年財經(jīng)委在年初的預算審查結(jié)果報告和這次關于決算的審查結(jié)果報告中，都明確提出了這個建議。
財政領域的重要改革和法規(guī)如果不能及時推出，審計出來的有些問題往往難以分清楚性質(zhì)和責任。如，審計指出有些專項資金管理的問題，責任到底是在中央還是地方就不太清楚。屬于第二種情況的，即有規(guī)矩執(zhí)行不嚴的情況，要嚴格執(zhí)法。
去年中央對改進審計查出突出問題的整改提出了明確要求。全國人大常委會在去年12月會議上，聽取和審計了整改情況的口頭報告，并開展了專題詢問，取得了初步效果。
今年12月份人大常委會會議還將繼續(xù)聽取和審議國務院關于整改情況的口頭報告，在此之前財經(jīng)委、預算工委還將對有關突出問題的整改情況開展跟蹤調(diào)研。相信按照中央的要求，認真抓下去，效果會更加明顯。
