地方投融資平臺(tái)曾經(jīng)為地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展作出積極貢獻(xiàn)，隨著地方政府融資體制的改革，融資平臺(tái)的歷史角色正在逐步轉(zhuǎn)變，該如何看待地方投融資平臺(tái)在地方政府投融資與債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)中所扮演的角色，如何改革地方投融資體制，使其成為地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)良性發(fā)展的推動(dòng)力，制度建設(shè)是根本解決之道。
地方投融資平臺(tái)從何而來(lái)？
地方投融資平臺(tái)以政府信用為依托，以市場(chǎng)化手段融資，繞過(guò)某種監(jiān)管進(jìn)行投融資，一方面帶來(lái)了地方政府債務(wù)，另一方面通過(guò)大量的公益性投資形成了大量的公共資本。地方政府投融資問(wèn)題由來(lái)已久，研究者通常認(rèn)為是中國(guó)財(cái)政體制改革使得事權(quán)下移、財(cái)權(quán)上移所致，這只是一個(gè)原因，但并非最主要因素，我們要從其歷史演進(jìn)中找出脈絡(luò)。過(guò)去對(duì)地方政府官員晉升的行政考核往往關(guān)注于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，而推動(dòng)增長(zhǎng)的關(guān)鍵是投資。投融資體制“撥改貸”改革強(qiáng)化了投資主體的責(zé)任意識(shí)，硬化了預(yù)算約束。與中國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展以及城鎮(zhèn)化推進(jìn)相應(yīng)的是巨大的建設(shè)資金需求，地方政府尋求更多融資渠道，20世紀(jì)90年代的地方信托投資泡沫就是一例，它嚴(yán)重?cái)_亂了經(jīng)濟(jì)秩序，為防范金融風(fēng)險(xiǎn)，國(guó)家實(shí)施對(duì)其“關(guān)停并轉(zhuǎn)”，從而抑制了地方投資規(guī)模膨脹。1998年的亞洲金融危機(jī)以來(lái)，以國(guó)開(kāi)行為主的金融機(jī)構(gòu)推動(dòng)了地方投融資平臺(tái)的建設(shè)步伐，地方以財(cái)政收入、土地收益等作為償債來(lái)源，開(kāi)展“組織增信”，挽救了經(jīng)濟(jì)頹勢(shì)，也積累了不少債務(wù)，為此國(guó)家發(fā)展改革委等五部門(mén)出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)宏觀調(diào)控整頓和規(guī)范各類打捆貸款的通知》，要求“各級(jí)地方政府和政府部門(mén)應(yīng)嚴(yán)格遵守有關(guān)法律規(guī)定，禁止違規(guī)擔(dān)保；整頓和規(guī)范銀行各類打捆貸款，切實(shí)防范貸款項(xiàng)目的信用風(fēng)險(xiǎn)和法律風(fēng)險(xiǎn)。”自此，地方投融資規(guī)模受到一定限制。應(yīng)該說(shuō)，在沒(méi)有地方政府債券和其他直接融資的時(shí)代，貸款是一個(gè)最主要的融資選擇，但是《銀行法》不允許地方政府向銀行借貸，《擔(dān)保法》不允許政府擔(dān)保，政府就會(huì)通過(guò)其他渠道繞開(kāi)監(jiān)管進(jìn)行融資，只要有機(jī)會(huì)，地方“投資饑渴癥”就會(huì)爆發(fā)。
2008年突如其來(lái)的國(guó)際金融危機(jī)，中國(guó)緊急啟動(dòng)經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃以應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)，地方政府要落實(shí)中央政策需要大量的融資工具支持，基于現(xiàn)實(shí)考慮，人民銀行、銀監(jiān)會(huì)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》（銀發(fā)[2009]92號(hào)）明確指出“鼓勵(lì)地方政府通過(guò)增加地方財(cái)政貼息、完善信貸獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制、設(shè)立合規(guī)的政府投融資平臺(tái)等多種方式，吸引和激勵(lì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)加大對(duì)中央投資項(xiàng)目的信貸支持力度。支持有條件的地方政府組建投融資平臺(tái)，發(fā)行企業(yè)債、中期票據(jù)等融資工具，拓寬中央政府投資項(xiàng)目的配套資金融資渠道?！痹谥醒敕€(wěn)增長(zhǎng)等宏觀調(diào)控政策背景下，地方投融資平臺(tái)迎來(lái)快速發(fā)展時(shí)期，同時(shí)我們可以看到在一些地方，土地儲(chǔ)備中心實(shí)際上也扮演著投融資平臺(tái)的角色。
無(wú)論是歐美的量化寬松，還是中國(guó)的寬松貨幣政策都必然帶來(lái)信貸投放快速增長(zhǎng)，2008年底啟動(dòng)的刺激政策極大地改變了中國(guó)信貸投放的歷史增長(zhǎng)趨勢(shì)，大量信貸資金通過(guò)投融資平臺(tái)以中長(zhǎng)期貸款形式進(jìn)入地方基建項(xiàng)目。
客觀講，地方投融資平臺(tái)扭轉(zhuǎn)了宏觀經(jīng)濟(jì)下行的不利局面，有效緩解了地方民生投入的財(cái)政壓力，推動(dòng)了中國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)并完善了基礎(chǔ)設(shè)施，對(duì)于地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有非常重要的現(xiàn)實(shí)意義。但是，地方投融資平臺(tái)的快速發(fā)展也帶來(lái)了一些不可回避的風(fēng)險(xiǎn)。
地方投融資平臺(tái)的過(guò)度發(fā)展將會(huì)帶來(lái)哪些風(fēng)險(xiǎn)？
經(jīng)濟(jì)波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)。地方投融資平臺(tái)強(qiáng)化了地方發(fā)展的投資依賴度，理論和實(shí)踐表明，投資往往是導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的最主要因素。就投融資平臺(tái)而言，其資產(chǎn)往往是財(cái)政收入、應(yīng)收款、土地、股權(quán)、債權(quán)等，最大的一塊是土地抵押，這也是導(dǎo)致地方政府熱衷推動(dòng)房地產(chǎn)市場(chǎng)的原因之一，房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展和土地價(jià)格上升同時(shí)出現(xiàn)。貨幣經(jīng)濟(jì)學(xué)理論告訴我們，從資產(chǎn)負(fù)債表角度看，經(jīng)濟(jì)繁榮期資產(chǎn)抵押品的價(jià)值高漲可以貸到更多信貸資金，而經(jīng)濟(jì)蕭條期則相反，抵押品價(jià)值降低從而收縮信貸規(guī)模，企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債表的狀況與企業(yè)投資支出的相關(guān)度在經(jīng)濟(jì)低迷時(shí)期比在其他時(shí)期更高；金融傳導(dǎo)機(jī)制的作用在經(jīng)濟(jì)繁榮時(shí)期與在經(jīng)濟(jì)下降時(shí)期是不對(duì)稱的，金融傳導(dǎo)機(jī)制對(duì)小的企業(yè)的作用更明顯。地方投融資平臺(tái)的過(guò)度發(fā)展可能加大“金融加速器效應(yīng)”，容易放大經(jīng)濟(jì)波動(dòng)幅度進(jìn)而導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)福利損失。因此，按照反周期貨幣政策的本意，衰退時(shí)期要放松銀根進(jìn)行調(diào)控，但是由于商業(yè)銀行風(fēng)險(xiǎn)防范的微觀機(jī)制和上面提及的“金融加速器效應(yīng)”使得這種政策難以落地。
產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡的風(fēng)險(xiǎn)。地方政府投融資平臺(tái)發(fā)展和地方土地相關(guān)收入緊密相連，房地產(chǎn)業(yè)和基建行業(yè)是兩大驅(qū)動(dòng)力，應(yīng)該說(shuō)國(guó)際上看房地產(chǎn)業(yè)是一種重要行業(yè)，但是并不是唯一占優(yōu)的支柱行業(yè)，除了土地出讓收入外，房地產(chǎn)業(yè)帶來(lái)的相關(guān)稅費(fèi)對(duì)地方政府財(cái)力貢獻(xiàn)明顯，這樣會(huì)增大地方調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的難度，造成單一或扭曲的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。
金融風(fēng)險(xiǎn)。地方投融資平臺(tái)盡管是企業(yè)，但平臺(tái)法人治理結(jié)構(gòu)不盡完善，責(zé)任主體不清晰，操作程序不夠規(guī)范，同時(shí)，地方政府往往通過(guò)多個(gè)投融資平臺(tái)從多家銀行獲得貸款，信息不對(duì)稱使得銀行難以全面掌握投融資平臺(tái)的資產(chǎn)負(fù)債信息，從而導(dǎo)致資產(chǎn)負(fù)債率高企。投融資平臺(tái)運(yùn)作并非完全市場(chǎng)化，對(duì)于一些投資項(xiàng)目的甄別選取并不一定最優(yōu)，加之目前市場(chǎng)融資成本居高不下，為了完成在建項(xiàng)目，地方投融資平臺(tái)很可能冒著高利率的代價(jià)通過(guò)信托等“影子銀行”渠道完成融資，這很可能會(huì)造成某些不良貸款，積累起來(lái)極有可能造成局部的金融風(fēng)險(xiǎn)。
財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)審計(jì)署的一份審計(jì)結(jié)果顯示，截至2013年6月底，全國(guó)各級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)206988.65億元，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)29 256.49億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)66 504.56億元，這些債務(wù)清償最后還要財(cái)政來(lái)承擔(dān)，無(wú)形中將加大財(cái)政利息支出壓力。分地區(qū)看，地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)仍然是最重要的一塊，越發(fā)達(dá)的省份欠債越多，當(dāng)然，如果看債務(wù)負(fù)擔(dān)率（即債務(wù)余額占GDP的比重）則恰恰相反，東北三省的債務(wù)壓力超過(guò)了西部省份。
就總量而言，近兩年受到經(jīng)濟(jì)下行壓力影響，債務(wù)規(guī)模有增大趨勢(shì)。2015年8月全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)通過(guò)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于提請(qǐng)審議批準(zhǔn)2015年地方政府債務(wù)限額的議案》。根據(jù)該議案，2015年中國(guó)地方政府債務(wù)限額鎖定16萬(wàn)億元人民幣,是目前地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)。該限額由兩部分組成，一部分是截至2014年末的全國(guó)地方政府債務(wù)余額15.4萬(wàn)億元，一部分是2015年3月全國(guó)人大批準(zhǔn)的2015年地方政府債務(wù)新增限額0.6萬(wàn)億元。2016年根據(jù)財(cái)政部向人大的預(yù)算報(bào)告中統(tǒng)計(jì),地方政府專項(xiàng)債務(wù)余額限額64801.9億元,地方政府一般債務(wù)余額限額107072.4億元,合計(jì)達(dá)到17.18萬(wàn)億元。
2008年以來(lái)，各地區(qū)對(duì)土地出讓收入的依賴程度不斷提高，依賴程度從高到低依次是東部、東北、中部、西部。土地規(guī)劃具有明確的出讓計(jì)劃表，土地不是無(wú)限供給的，房地產(chǎn)市場(chǎng)總有飽和的時(shí)候，不能單純依賴土地出讓收入來(lái)償債。此外，2014年土地出讓收入逐季回落，財(cái)政收入增速創(chuàng)歷史新低，財(cái)政收支失衡壓力增大，必須要進(jìn)行全面的財(cái)稅改革來(lái)改變當(dāng)前過(guò)度依賴土地收入的局面。2015年財(cái)政部發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，受房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)整影響，2015年1-12月，全國(guó)國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入32547億元，同比減少8840億元，下降21.4%。作為地方政府的主要收入，它的下行給地方財(cái)政帶來(lái)很大沖擊。2016年1月我國(guó)開(kāi)始了“去庫(kù)存”進(jìn)程，城市之間房地產(chǎn)市場(chǎng)分化現(xiàn)象明顯，除了一線城市有所回暖外，多數(shù)二三線以下的城市仍然面臨巨大壓力。目前經(jīng)濟(jì)下行壓力突出，未來(lái)五年是全面建設(shè)小康社會(huì)的決勝階段，這使得地方政府的投融資壓力將會(huì)進(jìn)一步加大。
地方投融資平臺(tái)開(kāi)啟轉(zhuǎn)型發(fā)展之路
隨著地方投融資平臺(tái)的快速發(fā)展，政府部門(mén)不斷認(rèn)識(shí)到加強(qiáng)監(jiān)管的重要性，為此，從2010年開(kāi)始，國(guó)務(wù)院、財(cái)政部、銀監(jiān)會(huì)、國(guó)土部相繼出臺(tái)多個(gè)重要文件，就規(guī)范地方政府投融資平臺(tái)管理從不同方面進(jìn)行了嚴(yán)格監(jiān)管。一些主要措施包括：
地方政府融資平臺(tái)貸款實(shí)行名單制管理，名單內(nèi)平臺(tái)貸款受限。根據(jù)平臺(tái)特點(diǎn)將其分為監(jiān)管類（支持類、維持類、壓縮類）和監(jiān)測(cè)類，按照“保在建、壓重建、控新建”的基本要求，要嚴(yán)格準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和放貸條件。對(duì)仍按平臺(tái)管理類的新增貸款進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)管，對(duì)退出類貸款的變動(dòng)情況進(jìn)行跟蹤監(jiān)測(cè)，以實(shí)現(xiàn)融資平臺(tái)貸款“降舊控新”的總體目標(biāo)。嚴(yán)格把握融資平臺(tái)退出條件，審慎評(píng)估退出后平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)，強(qiáng)化退出類平臺(tái)貸款的風(fēng)險(xiǎn)管控，融資平臺(tái)退出需滿足五個(gè)條件即法人治理結(jié)構(gòu)完善、現(xiàn)金流全覆蓋、落實(shí)抵押擔(dān)保、負(fù)債率小于80%、償債納入預(yù)算。
建立土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)名錄、嚴(yán)格控制土地儲(chǔ)備總規(guī)模和融資規(guī)模，專款專用、封閉式管理，不得用于城市建設(shè)。要求各地土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)融資應(yīng)納入地方政府債務(wù)統(tǒng)一管理，同級(jí)財(cái)政部門(mén)應(yīng)會(huì)同國(guó)土部、央行，根據(jù)年度土地儲(chǔ)備計(jì)劃，核定融資規(guī)模，經(jīng)同級(jí)人民政府審核后，按財(cái)政管理級(jí)次逐級(jí)上報(bào)至省級(jí)財(cái)政，省級(jí)財(cái)政依據(jù)地方政府性債務(wù)管理法律法規(guī)和政策規(guī)定核準(zhǔn)后，向土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)核發(fā)年度融資規(guī)?？刂瓶ǎ鞔_年度可融資規(guī)模并同時(shí)反映已發(fā)生的融資額度。要求地方各級(jí)政府不得將儲(chǔ)備土地作為資產(chǎn)注入融資平臺(tái)公司，不得承諾將儲(chǔ)備土地預(yù)期出讓收入作為融資平臺(tái)公司償債資金來(lái)源；地方各級(jí)政府不得授權(quán)融資平臺(tái)公司承擔(dān)土地儲(chǔ)備職能和進(jìn)行土地儲(chǔ)備融資；不得將土地儲(chǔ)備貸款用于城市建設(shè)以及其他與土地儲(chǔ)備業(yè)務(wù)無(wú)關(guān)的項(xiàng)目。
阻斷地方政府融資平臺(tái)和“影子銀行”的關(guān)聯(lián)。明確規(guī)定，不得對(duì)機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工及其他個(gè)人進(jìn)行攤派集資或組織購(gòu)買理財(cái)、信托產(chǎn)品；地方各級(jí)政府及所屬機(jī)關(guān)事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體等不得以委托單位建設(shè)并承擔(dān)逐年回購(gòu)（BT）責(zé)任等方式舉借政府性債務(wù)。不得通過(guò)金融機(jī)構(gòu)中的財(cái)務(wù)公司、信托公司、基金公司、金融租賃公司、保險(xiǎn)公司等直接或間接融資。不得出具擔(dān)保函、承諾函、安慰函等直接或變相擔(dān)保協(xié)議，不得以機(jī)關(guān)事業(yè)單位及社會(huì)團(tuán)體的國(guó)有資產(chǎn)為其他單位或企業(yè)融資進(jìn)行抵押或質(zhì)押，不得為其他單位或企業(yè)融資承諾承擔(dān)償債責(zé)任，不得為其他單位或企業(yè)的回購(gòu)（BT）協(xié)議提供擔(dān)保。
規(guī)范發(fā)行政府債券。從本質(zhì)上講，對(duì)于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)而言最好的融資方式應(yīng)該是類似市政債的地方政府債券形式，它可以很好地克服銀行貸款等間接融資的期限錯(cuò)配問(wèn)題，可以將基礎(chǔ)設(shè)施的成本收益進(jìn)行很好的代際平衡。財(cái)政部相繼出臺(tái)了包括轉(zhuǎn)向債券在內(nèi)的管理辦法，以使地方可以規(guī)范地使用地方債券，讓債券成為地方政府融資主要來(lái)源。鑒于目前地方債券額度有限，地方政府融資平臺(tái)仍然要發(fā)揮一定作用。
據(jù)審計(jì)署2013年第32號(hào)審計(jì)公報(bào)顯示，在多方努力下，地方債務(wù)管理取得顯著成效：一是債務(wù)管理制度不斷完善。截至2013 年6 月底，有23 個(gè)省級(jí)、298 個(gè)市級(jí)、1736 個(gè)縣級(jí)（分別占省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)總個(gè)數(shù)的63.89%、76.21%和62.49%）出臺(tái)了綜合性的政府性債務(wù)管理制度。二是債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制初步建立。截至2013 年6 月底，18個(gè)省級(jí)、156 個(gè)市級(jí)、935 個(gè)縣級(jí)建立了債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警制度；28個(gè)省級(jí)、254 個(gè)市級(jí)、755 個(gè)縣級(jí)建立了償債準(zhǔn)備金制度，準(zhǔn)備金余額為3265.50 億元。三是地方投融資平臺(tái)償債能力增強(qiáng)。與2010 年相比，2012 年省市縣融資平臺(tái)公司平均每家資產(chǎn)增加13.13 億元、利潤(rùn)總額增加479.98 萬(wàn)元，平均資產(chǎn)負(fù)債率下降4.90 個(gè)百分點(diǎn)。
在這樣的大背景下，地方投融資平臺(tái)的融資功能將會(huì)隨著地方政府債券市場(chǎng)的不斷完善而消退，地方投融資平臺(tái)要順應(yīng)改革發(fā)展要求因地制宜地進(jìn)行轉(zhuǎn)型發(fā)展，成為一個(gè)更加市場(chǎng)化的利益主體，根據(jù)其自身實(shí)力和特長(zhǎng)進(jìn)行改革。未來(lái)發(fā)展方向包括：
參與地方的公共品提供。過(guò)去地方投融資平臺(tái)主要參與了大量基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，未來(lái)可以結(jié)合新型城鎮(zhèn)化發(fā)展需求，依據(jù)市場(chǎng)化原則承擔(dān)某些基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)責(zé)任，資金來(lái)源可以按照李克強(qiáng)總理《2016年中央政府工作報(bào)告》中提到的“深化投融資體制改革,繼續(xù)以市場(chǎng)化方式籌集專項(xiàng)建設(shè)基金,推動(dòng)地方融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型改制進(jìn)行市場(chǎng)化融資，探索基礎(chǔ)設(shè)施等資產(chǎn)證券化,擴(kuò)大債券融資規(guī)?！?，這也為地方投融資平臺(tái)的融資渠道提供了新的方向，在這些改革措施的帶動(dòng)下，地方投融資平臺(tái)可以更好地參與到地方建設(shè)和民生領(lǐng)域，在各類市政設(shè)施、民生事業(yè)中通過(guò)各種不同的公私合作模式推動(dòng)地方公共品的提供，這符合當(dāng)前供給側(cè)改革的方向。
成為地方公益性資產(chǎn)管理者?！吨泄仓醒搿?guó)務(wù)院關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》中，將國(guó)有企業(yè)分為公益類和商業(yè)類二類。地方投融資平臺(tái)開(kāi)展的項(xiàng)目多具有公益性質(zhì)，所涉及的相關(guān)資產(chǎn)屬于公益類國(guó)資，此外，還有可經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)。這兩類資產(chǎn)未來(lái)要進(jìn)行剝離，可以歸屬一個(gè)企業(yè)或不同企業(yè)進(jìn)行管理運(yùn)營(yíng)，不論采取哪種改革方式，平臺(tái)公司都可以承擔(dān)管理運(yùn)營(yíng)地方公益性國(guó)資的功能。
通過(guò)投資基金參與產(chǎn)業(yè)發(fā)展。一些有實(shí)力、管理規(guī)范的投融資平臺(tái)，還可以利用其傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)投融資經(jīng)驗(yàn)優(yōu)勢(shì)，成立投資基金進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作，參與產(chǎn)業(yè)發(fā)展，當(dāng)然也可以和政府合作或托管各類產(chǎn)業(yè)投資基金。
中長(zhǎng)期改革：制度建設(shè)是根本
地方政府長(zhǎng)期積累的債務(wù)要在最近若干年份集中償還，為了減輕地方政府還債壓力、增加應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)下行的財(cái)政調(diào)控空間，同時(shí)可以有序釋放債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)并避免爆發(fā)金融系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，2015年，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，財(cái)政部向地方下達(dá)置換債券額度3.2萬(wàn)億元，主要用于償還當(dāng)年到期的地方政府債務(wù)本金。截至2015年12月11日，各地發(fā)行置換債券3.18萬(wàn)億元，完成下達(dá)額度的99%，發(fā)行定價(jià)市場(chǎng)化水平逐步提高。置換債券實(shí)現(xiàn)了對(duì)當(dāng)年到期債務(wù)的全覆蓋，將被置換的存量債務(wù)成本從年平均10%降至3.5%左右，預(yù)計(jì)將為地方每年節(jié)省利息2000億元。同時(shí)鼓勵(lì)社保基金、住房公積金、企業(yè)年金、職業(yè)年金、保險(xiǎn)公司等機(jī)構(gòu)投資者和個(gè)人投資者在符合法律法規(guī)等相關(guān)規(guī)定的前提下投資一般債券。這些舉措對(duì)于短期債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解具有重要意義，但是我們更要著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，站在國(guó)家治理的高度進(jìn)行中長(zhǎng)期的制度設(shè)計(jì)，以便從根本上改變過(guò)去的不利局面。歸納起來(lái)，可以從下面幾個(gè)方面入手：
認(rèn)真貫徹落實(shí)新《預(yù)算法》，強(qiáng)化地方舉債行為的法律約束。新《預(yù)算法》規(guī)定，“經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的省、自治區(qū)、直轄市的預(yù)算中必需的建設(shè)投資的部分資金，可以在國(guó)務(wù)院確定的限額內(nèi)，通過(guò)發(fā)行地方政府債券舉借債務(wù)的方式籌措。”明確了省級(jí)政府作為舉債主體；同時(shí)限制債務(wù)用途，規(guī)定舉借債務(wù)只能用于公益性資本支出，不得用于經(jīng)常性支出；再就是限制規(guī)模，舉借債務(wù)的規(guī)模，由國(guó)務(wù)院報(bào)全國(guó)人大或者全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)，省級(jí)政府在國(guó)務(wù)院下達(dá)的限額內(nèi)舉借的債務(wù)，列入本級(jí)預(yù)算調(diào)整方案，報(bào)本級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)；針對(duì)以往的不規(guī)范方式，新《預(yù)算法》規(guī)定舉借債務(wù)只能采取發(fā)行地方政府債券的方式，不得采取其他方式籌措，除法律另有規(guī)定外，不得為任何單位和個(gè)人的債務(wù)以任何方式提供擔(dān)保；最后是控制風(fēng)險(xiǎn)，舉借債務(wù)應(yīng)當(dāng)有償還計(jì)劃和穩(wěn)定的償還資金來(lái)源，國(guó)務(wù)院建立地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和預(yù)警機(jī)制、應(yīng)急處置機(jī)制以及責(zé)任追究制度。這一整套完備的法律制度，要貫徹落實(shí)好才能真正規(guī)避地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)。
強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)約束，完善地方財(cái)務(wù)報(bào)告制度、預(yù)算公開(kāi)制度、促進(jìn)地方政府信用評(píng)級(jí)體系建設(shè)，以資本市場(chǎng)的市場(chǎng)約束規(guī)范地方政府債券。真正的地方政府債券必須要由市場(chǎng)來(lái)決定，從中長(zhǎng)期看，要加快編制包括地方政府資產(chǎn)負(fù)債表在內(nèi)的地方綜合財(cái)務(wù)報(bào)告，通過(guò)預(yù)算公開(kāi)給投資者提供完整有效的信息，便于第三方評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)進(jìn)行綜合信用評(píng)級(jí)，根據(jù)不同地方的信用評(píng)級(jí)來(lái)確定發(fā)債額度，讓資本市場(chǎng)約束發(fā)揮作用。
逐步建立全口徑預(yù)算基礎(chǔ)上的中期預(yù)算制度。當(dāng)前財(cái)政已經(jīng)在進(jìn)行中期財(cái)政規(guī)劃改革，但是規(guī)劃對(duì)地方預(yù)算多為指導(dǎo)，而地方投融資的中長(zhǎng)期投融資必須要和當(dāng)?shù)刂虚L(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相一致，只有逐步建立全口徑覆蓋所有政府收支的中期預(yù)算制度才能真正對(duì)政府中長(zhǎng)期投融資行為進(jìn)行規(guī)范和硬預(yù)算約束。
繼續(xù)發(fā)揮地方投融資平臺(tái)應(yīng)有的職能。通過(guò)妥善處理不同類別存量債務(wù)、資產(chǎn)重組、剝離公益性項(xiàng)目等多種舉措，地方政府投融資平臺(tái)作為獨(dú)立的法人主體的角色更加清晰，要加快改革改制步伐，健全治理結(jié)構(gòu)，建立風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。地方投融資平臺(tái)未來(lái)的投融資行為將在規(guī)范的相關(guān)法律約束下，和其他民營(yíng)企業(yè)一起參與公平競(jìng)爭(zhēng)，地方政府將對(duì)其承擔(dān)有限責(zé)任，在清晰界定政府和投融資平臺(tái)各自所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任條件下，投融資平臺(tái)將自主進(jìn)行經(jīng)營(yíng)決策，運(yùn)用公益性資產(chǎn)證券化等多種金融工具為項(xiàng)目融資，成為獨(dú)立的市場(chǎng)法人主體。（地方政府平臺(tái)發(fā)債合作請(qǐng)加微信476353122）
通過(guò)完善財(cái)稅體制減少對(duì)地方投融資行為的扭曲。按照新一輪財(cái)稅改革精神，科學(xué)劃分中央和地方的事權(quán)、支出責(zé)任，完善地方稅體系，提高地方財(cái)政收支平衡度，關(guān)鍵是提高地方財(cái)政自給度，讓其事權(quán)和支出責(zé)任相匹配。同時(shí)對(duì)稅制進(jìn)行改革，加快“營(yíng)改增”步伐，推動(dòng)房地產(chǎn)稅立法、環(huán)境稅立法，降低現(xiàn)有稅制對(duì)地方過(guò)度投資的逆向激勵(lì)效果。
