當前，我國正進入城市化發(fā)展的新階段，城市建設規(guī)模日益擴大、項目投融資和工程建設任務繁重。基于我公司對城投公司的發(fā)展情況以及自身多年來在實踐經驗、理論研究方面的積累，我們認為，目前各地的城投公司都承擔著地方政府投融資平臺的重要職能，具有政府部門和國有企業(yè)雙重角色。
但此類公司大都不具備真正意義上的市場經營主體地位，缺少自營收入和盈利來源，導致債務高企，背負著項目融資、工程建設和欠債還貸的三重壓力。受43號文等有關政策影響，城投公司持續(xù)發(fā)展已非常困難，項目融資和企業(yè)運營發(fā)展受到很大影響。城投公司必須以強烈的危機意識和發(fā)展意識，積極應對新形勢、新變化，改革企業(yè)體制，實行政企分開，完善法人治理結構，使公司成為獨立的市場經營主體。要努力擴大經營性項目規(guī)模，增強企業(yè)盈利和償債能力；要積極構建經營性的政府融資平臺，創(chuàng)新市場化融資途徑，促進企業(yè)從投融資平臺建設、項目建設經營到內部管理全面轉型，加快向城市運營商的發(fā)展目標邁進。
城市運營商是城市化發(fā)展時期，政府與市場之間必不可少的中間環(huán)節(jié)。它承政府之上，啟發(fā)展商之下，圍繞政府城市化建設的總體目標，對所在的區(qū)域統(tǒng)一規(guī)劃與布局，整合各類城市資源，以市場化運作的方式進行投資、建設和經營，使開發(fā)項目成為城市發(fā)展建設的有機組成部分，用政企、銀企、銀政合作的全新金融合作模式，去打造一個新的區(qū)域乃至城市，達到社會效益與經濟效益的雙重目標的實現(xiàn)。城建項目由政府直接投資興建，轉為以城市運營商為平臺，進行市場化運作向社會融資，這是符合市場經濟發(fā)展規(guī)律的必然趨勢。
“十三五”期間，城投公司須加快推進企業(yè)向市場化、資本化、集團化轉變，努力構建以市場化運營為主，政府代建項目和自主經營項目良性互補的綜合性國企集團，使城投公司成為符合未來城市發(fā)展模式、具有領先優(yōu)勢和輻射帶動作用的新型城市運營商。
目前，大部分城投公司的發(fā)展模式為：政府通過劃撥土地等資產，組建一個資產和現(xiàn)金流大致可以達到融資標準的公司，輔之以財政補貼、財政擔保等作為還款保證，以此作為平臺，廣泛吸引銀行貸款和社會資金，投入地方基礎設施建設，解決資金缺口。
（一）在此模式下：
1、城投公司能夠幫助地方政府突破經濟建設中資金短期不足的瓶頸，在政府指導下，完成項目的融資、建設乃至經營，為各類項目建設提供了“合理”途徑。
2、從償債來源看，城投公司一般是以地方財政資金作為償債資金來源。
3、城投公司資產不能按價值規(guī)律實現(xiàn)價值循環(huán)。城投公司投資建設所形成的各類基礎設施和社會公益項目大多屬于非經營或準經營項目，無法形成償債來源或者無法完全滿足償債需要，但通過市政基礎設施和投資環(huán)境改善，可以使周邊土地實現(xiàn)增值，并吸引企業(yè)入駐獲得稅收，因而從地方政府大的循環(huán)上來看，在較長的期限內是可以實現(xiàn)平衡的。
（二）城投公司發(fā)展中面臨的困境
但鑒于中國城市的飛速發(fā)展、城市規(guī)模的不斷擴大以及目前城投公司的經營狀況，我們認為，城投公司未來的可持續(xù)發(fā)展還面臨如下困境：
1、盈利能力弱、財務狀況差：靠財政補貼實現(xiàn)盈利，盈利水平很低，甚至長期虧損。自身資產負債率通常很高，普遍超過財務風險警戒線，資產質量不斷下滑，部分開始出現(xiàn)償債困難。
2、融資壓力巨大。由于近年來政府大規(guī)模的城建投資計劃不斷上馬，城投公司承載的融資壓力巨大。
3、融資渠道狹窄，融資成本高，持續(xù)融資能力有限。由于凈資產規(guī)模有限，缺乏良好的財務狀況，大部分城投公司缺乏持續(xù)的融資渠道，也難以借助公開市場做大做強，城投公司可持續(xù)發(fā)展能力普遍較弱。部分城投公司往往因單個或某類政府投資項目而設立，僅承擔該投資項目的融資及建設職能，按照政府要求進行投資和建設，沒有經營性資源，也缺乏持續(xù)經營動力。因此，在實際運作過程中，許多城投公司缺乏自身造血功能，僅僅承擔政府投融資平臺職能，資金使用效率偏低，缺少對企業(yè)長期經營的戰(zhàn)略考慮。
1、擴大融資資產規(guī)模，不斷增強資本實力。依托政府在充實優(yōu)質資產和財政性資金注入等方面的支持，利用土地開發(fā)、特許經營、城建配套設施、市政道路等資源，以多種方式引資合作，提高優(yōu)勢資源的開發(fā)、經營和利用價值，變資源為資產，不斷擴大融資平臺凈資產規(guī)模，提高投融資能力，降低企業(yè)負債率。
2、創(chuàng)新融資方式，拓寬市場融資渠道。改變以銀行貸款為主的傳統(tǒng)融資模式，大力推進市場化直接融資。建立城市基礎設施建設股權基金，發(fā)行企業(yè)債券，嘗試采用金融租賃、信托基金、上市等多種方式直接融資，加快金融創(chuàng)新步伐。
3、加強土地資源整合運作，變土地資源為資產資源。依托政府支持，建立公益項目土地補償機制，不斷擴大對土地資源的整合規(guī)模，加大整合力度，對具備條件的地塊進行深度開發(fā)和經營，歸集土地資源收益，為城市化建設提供資金保障。
4、做實融資平臺，強化資本運作和資產經營。成立下屬土地置業(yè)、投融資和資產管理等業(yè)務平臺，發(fā)揮國有企業(yè)在利用土地資源、政策資源、市場資源和企業(yè)資源、項目資源等方面的優(yōu)勢，盤活存量資產、搞活增量資產、整合優(yōu)良資產、激活無形資產，實現(xiàn)城市資產資源資本化。
5、建立監(jiān)管防范體系，增強金融風險防控能力。堅持對項目投資進行科學決策，優(yōu)化資產結構，提高資產質量，適度規(guī)模舉債，達到項目資金動態(tài)平衡。加強對公司的國有資產管理，重點抓好貨幣資金、固定資產、對外擔保、無形資產等方面的管理與控制。建立健全投融資的風險識別、評價分析和防范體系，加強財務監(jiān)管，規(guī)范公司運作，提高金融監(jiān)控和風險預警能力，及時防范和化解投融資風險。
（二）完善法人治理結構，建設專業(yè)化城建團隊
1、改革創(chuàng)新企業(yè)機制，完善法人治理結構。實行董事會領導下的總經理負責制，建立政企分開，產權明晰，層級簡明，資本充裕，資產優(yōu)良，管理規(guī)范，風險可控的現(xiàn)代企業(yè)管理制度。
根據(jù)不同項目組建專業(yè)化的下屬公司，形成集團化的組織運行體系。不斷健全完善公司各項制度，改革薪酬分配制度和績效考核辦法，強化激勵機制和競爭機制，構建起科學、規(guī)范、嚴密、高效的組織運行體系和經營管理制度，提高現(xiàn)代化管理水平。
2、大力引進培養(yǎng)高素質金融、工程和管理人才，充實加強投融資、項目開發(fā)、工程建設管理、資產運營等方面的技術力量。加強全員培訓，提升員工素質，優(yōu)化人才結構，發(fā)揮人才作用，形成國營企業(yè)的人才優(yōu)勢，為公司可持續(xù)發(fā)展提供智力支持和團隊保障。
（三）提高項目建設和經營管理水平，創(chuàng)造良好效益
1、建立并實行重點工程、重點項目責任制。按年度分解目標任務，落實責任主體，明確各個項目進度和質量要求，科學調度全面推進，加強督導檢查。完善質量管理體系和監(jiān)控機制，規(guī)范項目施工流程，提高施工管理水平，實行全員、全過程、全方位安全生產控制，確保施工質量、進度和安全。
2、積極調整結構，搞好項目開發(fā)經營管理。通過對不斷增加的經營性資產的經營滾動發(fā)展，擴大有效資產規(guī)模，不斷增強城建項目開拓經營能力和企業(yè)盈利能力，提高國有資產的引領和拉動作用，樹立城投公司的品牌效應。對公益性項目以政府回購方式取得土地、資金和政策補償，建立起借、用、管、還的良性循環(huán)機制，在實現(xiàn)社會效益的同時自求收支平衡；對經營性項目，搞好策劃開發(fā)和經營管理，拓展經營領域，延伸產業(yè)鏈和服務功能，增加公司長期收益，增強公司開發(fā)建設實力，奠定城投公司的市場主體地位和市場化融資基礎。
3、瞄準城市建設重點區(qū)域，謀劃儲備一批建設項目。主動介入，超前謀劃，努力搭建好政府與市場和企業(yè)之間的橋梁，與央企和大型國企、民企加強各方面的合作，共同策劃、組織和實施項目開發(fā)。全面提高城建項目的開發(fā)運作和規(guī)劃建設水平，擴大公司經營規(guī)模，增強企業(yè)發(fā)展后勁，取得經濟效益、社會效益雙贏，加快城投公司向城市運營商的轉型發(fā)展。
三、城投公司轉型期發(fā)展模式淺析
轉型期的城投公司，其未來發(fā)展都將面臨如何重點解決發(fā)展過程中的產業(yè)鏈延伸，公司可持續(xù)經營以及現(xiàn)代化管理等三大問題。
（一）實現(xiàn)產業(yè)鏈的延伸
城投公司在順利完成政府交給的投融資建設任務，推動城市發(fā)展的同時，需要通過自身的發(fā)展，實現(xiàn)資產保值增值。從城市的發(fā)展方向來看，隨著城市經濟從“要素驅動型”向“效率驅動型”再到“創(chuàng)新驅動型”的發(fā)展，基礎設施硬件建設總會達到相對飽和的狀態(tài)。城投公司應該緊跟城市發(fā)展階段，從服務城市基礎設施硬件開發(fā)，逐漸過渡到區(qū)域綜合開發(fā)，再到城市軟件配套“現(xiàn)代服務業(yè)”經營開發(fā)，從基礎設施投融資平臺，逐漸演變城市基礎設施綜合運營服務商，到服務城市競爭力提升的“城市發(fā)展綜合服務商”。
通過產業(yè)鏈的延伸，城投公司在保持現(xiàn)有核心職能的基礎上，業(yè)務循環(huán)逐步擴展，力爭涵蓋投融資平臺“四大核心任務”，即“投資建設”、“融資創(chuàng)新”、“城市開發(fā)”、“資產經營”，在不同發(fā)展階段，布局不同的業(yè)務發(fā)展群落。一般來講業(yè)務群落的第一層面是拓展并確保核心業(yè)務的運作，能為企業(yè)帶來穩(wěn)定業(yè)務營運收入和現(xiàn)金流，培育相關經驗和技能，確立經營概念和經營模式；第二層面是通過發(fā)展新業(yè)務，進入城市開發(fā)板塊，通過新業(yè)務的快速增長，與第一層面業(yè)務形成良性循環(huán)；第三層面是開創(chuàng)未來的事業(yè)機會進入新興業(yè)務板塊，創(chuàng)造未來5-10年有生命力的業(yè)務，能夠與一二層業(yè)務互動，形成獨特競爭力。如何調整產業(yè)結構，實現(xiàn)發(fā)展轉型,還需要在細節(jié)問題上不斷摸索研究。
（二）保證發(fā)展資源的可持續(xù)
這里說的發(fā)展資源的可持續(xù)包括三方面：第一方面指的是資源儲備可持續(xù)，包括項目、土地、資金、人員和智力資源儲備；第二方面指的是資產結構和管理方式清晰，可持續(xù)，即做到分業(yè)經營，分類指導，分級管理；第三方面指的是資產經營的可持續(xù)，通過戰(zhàn)略投資與資產經營的互動，加強投資分析與投資決策，加強從工程設計到實施的全程成本控制，通過有效經營管理計劃與控制，保證合理資產總量和收益水平，加強經營結果與前期對比和項目后評估，建立資產處置與資產重組機制。
（三）優(yōu)化管理，提升能力
管理能力的提升，是現(xiàn)代企業(yè)打造百年基業(yè)的必由之路，也是城投公司由政府特定目的型公司向一個真正的市場化企業(yè)轉型，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的基本前提。企業(yè)的能力除了天生的資源稟賦能力，例如與政府的關系、區(qū)位發(fā)展優(yōu)勢以外，競爭的主要能力都來自于后天培育，這些能力包括如：
通過梳理內設部門組織架構，適應發(fā)展需要，明確管轄權屬，形成線路清晰、責任明確、專業(yè)純粹的管理脈絡，并完善體制機制。完成制度流程建設階段性目標，初步形成內控風險管理體系，做好風險防范工作。強化考核機制，落實崗位職責，以能力定位置；量化指標體系，以責任心、執(zhí)行力定收入；完善激勵制度，全面提高集團各管理崗位的工作績效。加強“熟前期、懂管理、會理財”的綜合性人才培養(yǎng)，提升干部專業(yè)技能，培育學習和創(chuàng)新環(huán)境，促進企業(yè)智力資源的積累。
我們希望，轉型后的城投公司將具備較為完善的公司運作機制，融資平臺的功能得以充分發(fā)揮，對下屬企業(yè)的產業(yè)規(guī)劃和布局形成框架，建立起規(guī)范的公司治理結構，成為資產規(guī)模大、專業(yè)化水平強、市場影響力顯著的公司，在肩負基礎設施建設及戰(zhàn)略性投融資任務的同時，自身價值得以充分的體現(xiàn)，形成產業(yè)投資與資本運營的良性循環(huán)，實現(xiàn)從政府投融資平臺到城市綜合運營商的轉變。（轉自：PPP知乎 作者：王廣慶）
