摘 要：從2015年，地方政府自主發(fā)行地方債開始，全國地方政府對(duì)現(xiàn)有存量債務(wù)進(jìn)行了債務(wù)置換，各地在債務(wù)規(guī)模、債務(wù)發(fā)行方式上也出現(xiàn)了較大的差別。2016年12月，財(cái)政部出臺(tái)了相關(guān)政策，對(duì)一般債務(wù)和專項(xiàng)債務(wù)實(shí)施預(yù)算管理制定了具體規(guī)定。同時(shí)，本文也將對(duì)未來地方政府如何增信，緩解地方政府債務(wù)壓力提出建議。
關(guān)鍵詞： 地方政府債務(wù) 信用評(píng)級(jí) 債務(wù)置換
一 、2016年地方政府債務(wù)變化分析
（一）全國地方債發(fā)行規(guī)模、類別分析
2016年，全國發(fā)行各類債券22.34萬億元，同比增長24.71%。2016年全年，我國地方債發(fā)行規(guī)模60458.4億元，為2015年發(fā)行額的1.6倍，其中置換債超過八成，另外，地方存量債尚余6.3萬億元有待完成置換。2016年地方債發(fā)行規(guī)模中，排名前五位的分別是江蘇（發(fā)行規(guī)模4511.75億元）、山東（發(fā)行規(guī)模4279.20億元）、浙江（發(fā)行規(guī)模4065.02億元）、廣東（發(fā)行規(guī)模3499.71億元）和湖南（發(fā)行規(guī)模3488.00億元）。2016年，發(fā)行規(guī)模最小的是地區(qū)是西藏，發(fā)行規(guī)模是15.76億元。其中，中央結(jié)算公司發(fā)行債券14萬億元，占債券市場發(fā)行總量的63%；上海清算所發(fā)行債券5萬億元，占24%；交易所新發(fā)債券3萬億元，占13%（見下表）。
表1 2016年各機(jī)構(gòu)債券發(fā)行量
數(shù)據(jù)來源：中國債券信息網(wǎng)、中國結(jié)算網(wǎng)和wind數(shù)據(jù)庫、現(xiàn)代研究院整理。
2016年發(fā)行債券從發(fā)行方式來看，主要以公開招投標(biāo)發(fā)行為主，其中公開發(fā)行債券44674.66億元，占據(jù)總發(fā)行規(guī)模的74%；定向承銷15783.74億元（占比26%）；從發(fā)行債券類別來看，一般債券發(fā)行規(guī)模為35339.87億元，專項(xiàng)債券的發(fā)行規(guī)模為25118.53億元。
表 2 2016年各省市地方債發(fā)行情況
數(shù)據(jù)來源：中國債券信息網(wǎng)、中國結(jié)算網(wǎng)和wind數(shù)據(jù)庫、現(xiàn)代研究院整理。單位：億元
圖1 2016年全國各省份地方債發(fā)行規(guī)模
圖2 2016年全國各省份發(fā)行債券類別情況
從地方債期限結(jié)構(gòu)來看，2016年地方債期限主要分布于3年、5年、7年和10年，以5年期為主。其中，3年期發(fā)行了258期，規(guī)模11,291.83億元，分別占比22.3%和18.7%；5年期分別發(fā)行了314期，規(guī)模19,222.99億元，分別占比27.1%和31.8%；7年期發(fā)行了291期，規(guī)模16,753.74億元，分別占比25.1%和27.75%；10年期發(fā)行了296期，規(guī)模為13,189.85億元，分別占比25.5%和21.8%。2016年地方債期限結(jié)構(gòu)中已沒有1年期債券，而2015年卻出現(xiàn)過，因而整個(gè)地方債期限有所拉長，期限結(jié)構(gòu)上也更為合理。
表3 1996-2016年地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)狀況
數(shù)據(jù)來源: 國家審計(jì)署的政府性債務(wù)審計(jì)公告、《中國財(cái)政年鑒》 ( 2015) 、《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》 (2016) 、現(xiàn)代研究院整理。
負(fù)債率，是指年末債務(wù)余額與當(dāng)年GDP的比率，是衡量經(jīng)濟(jì)總規(guī)模對(duì)政府債務(wù)的承載能力或經(jīng)濟(jì)增長對(duì)政府舉債依賴程度的指標(biāo)。國際上通常以《馬斯特里赫特條約》規(guī)定的負(fù)債率60%作為政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制標(biāo)準(zhǔn)參考值。不過從2015年1月1日開始，僅有省級(jí)地方政府發(fā)行的地方政府債務(wù)才能計(jì)入地方政府債務(wù)，所以2015年前后債務(wù)增長率不是統(tǒng)一口徑。
（二）全國地方債發(fā)行新增債券與置換債券情況
經(jīng)全國人大批準(zhǔn)，2016年新增地方政府債務(wù)限額11800億元，其中一般債務(wù)7800億元、專項(xiàng)債務(wù)4000億元，比上年增加5800億元。2016年，全國31個(gè)省除了西藏，其余各省均進(jìn)行了債券置換，在全國發(fā)行新增債券中，江蘇省新增債券規(guī)模最大，為873億元，置換債券為3638.05億元，置換債券比為80.64%；其次為山東省，新增債券規(guī)模為701.2億元，置換債券為3578億元，置換債券比為83.61%。根據(jù)2016年全國31個(gè)省市發(fā)行和新增債券的數(shù)量來看，置換債券比最高的是湖南省98.39%，其次為貴州省97.73%。
表4 2016年各省發(fā)行新增債券和置換債券情況
數(shù)據(jù)來源：中國債券信息網(wǎng)、Wind數(shù)據(jù)庫、現(xiàn)代研究院整理。
（三）全國地方債發(fā)行區(qū)域差異與地方經(jīng)濟(jì)財(cái)力的關(guān)系
2016年地方債發(fā)行情況也在一定程度上與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有關(guān)。各省新增債券和置換債券的發(fā)行比例從一定程度上反映了債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)程度。置換債券發(fā)行比例位居前五的省份分別為湖南（98.39%）、貴州（97.73%）、遼寧（96.12%）、內(nèi)蒙古（88.55%）、浙江（87.88）。湖南、遼寧、內(nèi)蒙古和云南這些省份以往債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)通常較高，因此2016年新增的地方債額度大多未充分使用，發(fā)行的地方債以置換債為主，以此降低總體債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)壓力。
2016年地方政府債發(fā)行利差呈現(xiàn)明顯的區(qū)域分化，這在一定程度上與地區(qū)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力有關(guān)，如東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)實(shí)力和財(cái)政實(shí)力較強(qiáng)的北京、上海、浙江、江蘇等地，公開發(fā)行利率上浮程度較低，例如，北京公開發(fā)行平均利差為3BP，上海公開發(fā)行平均利差為5BP。而地區(qū)經(jīng)濟(jì)實(shí)力較弱的內(nèi)蒙古（平均利差為28BP）、遼寧(平均利差為22BP)和黑龍江（平均利差為29BP）等省，公開發(fā)行利率上浮程度明顯。所以可見我國地方債公開發(fā)行利差呈明顯區(qū)域分化，這說明地方債發(fā)行的風(fēng)險(xiǎn)和收益識(shí)別程度逐步明顯，市場化程度逐步提高。
表5 2016年各地區(qū)地方債發(fā)行利率上浮情況
數(shù)據(jù)來源：中國債券信息網(wǎng)、中國結(jié)算網(wǎng)、wind數(shù)據(jù)庫、中誠信報(bào)告、現(xiàn)代研究院整理。注：各省利率以及利差均為均值。
（四）地方債發(fā)行政策梳理與解讀
表6 2016年我國出臺(tái)的債務(wù)管理方面的政策梳理
政策解讀：
1、2016年1月，《關(guān)于對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)行限額管理的實(shí)施意見》出臺(tái)，對(duì)政府債務(wù)分類并實(shí)施限額管理，有利于規(guī)范舉債行為、化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。未來政府一般債務(wù)、專項(xiàng)債務(wù)均實(shí)施限額管理，分別由一般預(yù)算收入和政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入償還，政府舉債要依據(jù)投資項(xiàng)目特點(diǎn)規(guī)范發(fā)債，禁止無序增加債務(wù)?！兑庖姟分刂赋鋈∠谫Y平臺(tái)公司的政府融資職能，鼓勵(lì)平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型，將投資方式規(guī)范為PPP或者政府購買服務(wù)。
2、針對(duì)地方預(yù)決算公開存在的突出問題，出臺(tái)了《地方預(yù)決算公開操作規(guī)程》（財(cái)預(yù)[2016]143號(hào)），對(duì)地方政府預(yù)算公開作了詳細(xì)規(guī)定，為了讓公眾真正了解地方各級(jí)政府的收支規(guī)模、結(jié)構(gòu)，促進(jìn)地方陽光財(cái)政和廉潔政府建設(shè)，確保地方政府預(yù)決算公開落到實(shí)處，收到實(shí)效，并將公開情況納入財(cái)政和部門工作績效考核范圍，強(qiáng)化了相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任。
3、《地方政府一般債務(wù)預(yù)算管理辦法》的通知（財(cái)預(yù)[2016]154號(hào)、155號(hào)）規(guī)定，地方政府債務(wù)限額的確定須有明確程序和依據(jù)，由國務(wù)院確定各省級(jí)政府債務(wù)限額，《辦法》要求，各省、自治區(qū)、直轄市應(yīng)當(dāng)在批準(zhǔn)的限額內(nèi)舉借政府債務(wù)，本地區(qū)地方政府債務(wù)余額不得超過國務(wù)院批準(zhǔn)的地方政府債務(wù)限額，并且政策強(qiáng)調(diào)，地方政府債務(wù)只能用于公益性資本支出、不得舉債付息，規(guī)避了之前地方政府亂舉債的問題?！掇k法》明確了將一般債務(wù)收支納入一般公共預(yù)算管理，主要以一般公共預(yù)算收入償還；專項(xiàng)債務(wù)收支納入政府性基金預(yù)算管理。
二、地方政府信用評(píng)級(jí)及增信
（一）評(píng)級(jí)對(duì)政府信用的影響
綜合多家評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的思路，本文認(rèn)為地方政府評(píng)級(jí)要素離不開宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境、地方經(jīng)濟(jì)環(huán)境、地方財(cái)政狀況、地方政府債券四類。在進(jìn)行地區(qū)政府信用評(píng)級(jí)之前必須確定主權(quán)信用等級(jí)，地區(qū)信用等級(jí)原則上不高于主權(quán)信用等級(jí)。多家評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)會(huì)根據(jù)地方政府的的評(píng)級(jí)要素打分結(jié)果，將信用評(píng)級(jí)結(jié)果劃分為以下幾個(gè)等級(jí)，其中最高的政府信用等級(jí)為AAA級(jí)，一等為投資級(jí)，二等為投機(jī)級(jí)，三等為破產(chǎn)級(jí)。
政府信用評(píng)級(jí)高，意味著政府償債能力較好，政府發(fā)行債券風(fēng)險(xiǎn)較小，違約率較低。對(duì)政府發(fā)債來說，至少要達(dá)到CC級(jí)以上，除AAA級(jí)、CCC級(jí)、CC級(jí)、C級(jí)外，每一個(gè)信用等級(jí)可用“+”、“-”符號(hào)進(jìn)行微調(diào)，表示略高或略低于本等級(jí)。通常，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份，例如：天津、江蘇、浙江、北京等八個(gè)省市的政府債的信用級(jí)別屬于投資級(jí)。湖南、湖北、重慶、內(nèi)蒙古一般在投機(jī)級(jí)，對(duì)于云南、貴州、甘肅等省份地方政府信用級(jí)別很低，當(dāng)?shù)胤秸庞玫燃?jí)在BB級(jí)以下，就意味著政府發(fā)行債券屬于投機(jī)級(jí)，當(dāng)政府信用排名在CC級(jí)以下，意味著地方政府信用極差，不建議地方政府發(fā)行債券。如果地方政府信用評(píng)級(jí)越高，那么就越容易獲得相應(yīng)的信貸支持，社會(huì)資本在投資過程中，也會(huì)更多的關(guān)注A級(jí)以上的省份。
（二）增加政府信用的方式
可以預(yù)測未來我國地方債的未來發(fā)展趨勢，未來地方政府債務(wù)會(huì)通過平臺(tái)發(fā)行的債券轉(zhuǎn)為企業(yè)債，地方政府債券等方式。地方政府債務(wù)也在不斷增加，地方政府如何通過一些措施來應(yīng)對(duì)這些變化，來增加政府信用是需要考慮的問題。地方政府在增信方面手段比較單一，方法較少，難以吸引社會(huì)資本的投入，可以通過債轉(zhuǎn)股的形式，地方政府可以允許沒法按時(shí)償還的債務(wù)通過股權(quán)的形式進(jìn)行償還。對(duì)于一些不良資產(chǎn)、盈利能力差的平臺(tái)公司可以對(duì)其進(jìn)行整合，通過城投公司的兼并重組，提高自身的信用度。還可以鼓勵(lì)民營資本參與平臺(tái)公司的管理，增加政府的融資能力。
另外，用資產(chǎn)證券化等市場化方式化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，通過市場化方式解決地方政府債務(wù)問題，發(fā)揮市場這只“看不見的手”調(diào)控作用，是化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的重要手段。地方政府資金主要流向鐵路、橋梁、電力等公益性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目中，這些項(xiàng)目可以通過資產(chǎn)證券化處置，通過基礎(chǔ)設(shè)施收費(fèi)，作為規(guī)范的地方政府融資平臺(tái)和基礎(chǔ)設(shè)施類國有企業(yè)，可以允許其發(fā)行企業(yè)債券，地方政府可以通過資產(chǎn)證券化的方式化解地方政府債務(wù)，或者通過中間機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)政府債和企業(yè)債的有效置換，把基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)的收費(fèi)權(quán)轉(zhuǎn)移給企業(yè)，緩解地方政府債務(wù)壓力。
除了地方政府要加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理，政府官員也要有風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)，通過改變地方官員的獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，規(guī)范地方政府舉債和融資，確定合理發(fā)債規(guī)模，切實(shí)加強(qiáng)地方政府債務(wù)限額管理。地方政府更需要通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級(jí)，大力發(fā)展地方特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，減小地方政府債務(wù)。
