《應收賬款質押登記辦法》的修訂更是為地方基礎設施和公用事業(yè)項目融資提供了新的便利。
一些基礎設施和公共服務項目本身沒有收益，但通過與政府簽訂合同，收益主要或者完全依靠財政支出，融資平臺公司即可以此收益權向銀行等金融機構質押融資，再用于這些項目。
若通過這類項目的收益權質押融資，就可以繞開43號文和預算法的監(jiān)管，繼續(xù)由融資平臺公司為政府項目舉債融資，背后則是財政支出的隱性擔保。
新修訂的《應收賬款質押登記辦法》近日出臺，其中新增加的應收賬款轉讓登記規(guī)定、應收賬款定義的完善以及登記期限的調整，對原有內容進行了豐富和補充，擴寬了企業(yè)的融資渠道。但也有分析人士認為這三項修改更利于基礎設施和公用事業(yè)項目融資，或增加地方政府隱性債務。
01 更利好基建項目融資
相較于2007年的《應收賬款質押登記辦法》（以下簡稱《辦法》），此次修訂除了新增加應收賬款轉讓登記的規(guī)定，應收賬款定義也做了修改，如將“能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、市政工程等基礎設施和公用事業(yè)項目收益權”列入應收賬款定義范圍，同時將登記期限從原來的“1-5年”年擴展為“0.5-30年”。
“修訂后的《辦法》對中小企業(yè)是利好，比如把應收賬款的登記期限從最短1年縮減到0.5年，顯然有利于賬期較短的中小企業(yè)貿易類應收賬款融資。”國家發(fā)改委投資研究所體制政策室主任吳亞平分析道。
一直以來，應收賬款融資不僅有利于盤活企業(yè)存量資產，如可將重資產的收益權質押融資，還是緩解中小微企業(yè)融資難融資貴的重要工具。今年5月出臺的《小微企業(yè)應收賬款融資專項行動工作方案（2017-2019年）》就指出，“應收賬款是小微企業(yè)重要的流動資產。發(fā)展應收賬款融資，對于有效盤活企業(yè)存量資產，提高小微企業(yè)融資效率具有重要意義，是緩解小微企業(yè)融資難融資貴的有效手段，是降成本、補短板的重要舉措?！?
8月底召開的國務院常務會議上，再次提出搭建面向中小企業(yè)的一站式投融資信息服務體系，支持以從核心龍頭或大型企業(yè)獲得的應收賬款為質押，為關聯(lián)企業(yè)提供融資，發(fā)展貸款、保險、財政風險補償捆綁的專利權質押融資新模式，提高金融支持創(chuàng)新的靈活性和便利性。
數據顯示，自2013年底中國人民銀行征信中心應收賬款融資服務平臺上線以來，截至2017年11月1日，累計促成小微企業(yè)應收賬款融資5.77萬億元，發(fā)展不可謂不迅速。修訂后的《辦法》，有望再次擴大中小微企業(yè)的融資渠道。
不過，在多位分析人士看來，此次修訂更是為地方基礎設施和公用事業(yè)項目融資提供了新的便利。“因為金融機構經常拿不準基礎設施項目可用于質押融資的相關應收賬款的范圍和類型，《辦法》完善了應收賬款的定義，從而為金融機構開展地方基礎設施建設項目的應收賬款質押融資提供了更準確、更充分的政策依據?！眳莵喥秸f道。
“將‘公路、橋梁、隧道、渡口等不動產收費權’變更為‘能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、市政工程等基礎設施和公用事業(yè)項目收益權’，在權屬界定上更加清晰和規(guī)范，項目收益權的處置可以不涉及資產或股東，這對于利用市場化手段運作基礎設施和公用事業(yè)項目，提供了許多便利。”中國現代集團有限公司總裁丁伯康指出，對凡是從事基礎設施和公共服務項目投資、運營的主體，包括政府平臺公司、社會資本方包括與社會資本方合作的財務投資機構，在融資和再融資方面都是一個重大利好。
而將年限擴展到30年，有分析人士認為就目前而言，僅基礎設施和公共服務項目收益權符合條件。另外，東方金誠國際信用評估有限公司首席分析師徐承遠、金融業(yè)務部李磊分析認為，應收賬款轉讓登記使得應收賬款流轉逐步趨于規(guī)范化和標準化，有助于提高被質押應收賬款的流動性和處置效率，有望加速地方政府基礎設施建設項目落地。
02 或被借道繞開地方債監(jiān)管
實際上，基礎設施和公共服務項目應收賬款質押轉讓業(yè)務早已開展，在正常的政府購買服務或者政府采購中，企業(yè)以政府確認的應收賬款合法融資，一直都是財政部門積極支持的。對于一些本身有穩(wěn)定現金流的基礎設施和公共服務項目，丁伯康認為《辦法》徹底解決了其后續(xù)項目融資問題。
但這其中也存在一些不合法不合規(guī)行為，如財預〔2017〕87號文中所提“虛構或超越權限簽訂應付（收）賬款合同幫助融資平臺公司等企業(yè)融資”問題，即，一些政府購買服務合同長達15-20年，超越了本屆人大和政府的任期，也違法了預算法；一些地方虛構政府采購合同，應收賬款金額遠高于當地的年度財政收入水平，為融資平臺公司和地方政府變相融資提供空間。
在上述這些質押行為中，應收賬款這一基礎資產要么不合法不合規(guī)，要么甚至不存在。若以此向銀行等金融機構質押融資，不僅增加了融資平臺公司的債務，也會形成地方政府的隱性債務。隨著地方債嚴監(jiān)管，這類違法違規(guī)融資方式被清理整改，而在一些分析人士看來，《辦法》或將為地方政府打開另一扇對外融資的大門，“地方政府為基礎設施和公共事業(yè)等項目提供未來收益，項目本身以收益權進行融資，在有限政府信用的基礎上制造穩(wěn)定現金流?！?
也就是說，很可能會發(fā)生這樣一種情形：一些基礎設施和公共服務項目本身沒有收益，但通過與政府簽訂采購、租賃等合同，收益主要或者完全依靠財政支出，融資平臺公司即可以此收益權向銀行等金融機構質押融資，再用于這些項目。
《辦法》中提到的“能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、市政工程”等領域，在一位財政人士看來，除了國家水電站、收費公路等項目，大部分項目本身沒有收益，幾乎所有的現金流都來自于財政支出。這類沒有收益或者收益極少的公益性項目，本應由財政投入建設維護，但在當前經濟與財政收入增速雙雙放緩的環(huán)境下，相當多的地方政府財政收入無力承擔，需要舉債融資。國發(fā)〔2014〕43號文要求在剝離融資平臺公司政府融資職能后，沒有收益的公益性事業(yè)發(fā)展確需政府舉借一般債務的，由地方政府發(fā)行一般債券融資。而若通過這類項目的收益權質押融資，就可以繞開43號文和預算法的監(jiān)管，繼續(xù)由融資平臺公司為政府項目舉債融資，背后則是財政支出的隱性擔保。
除了預算法規(guī)定的地方政府只能在限額內發(fā)行債券融資外，無論以何種名義擔保、何種名義融資，只要最終需要政府承擔償債責任，其實質都是增加地方政府的隱性債務。這不僅違法違規(guī)，更與今年以來黨和國家三令五申“堅決遏制隱性債務”、“堅決遏制違法違規(guī)舉債”的要求不符。
而且以這種方式融資，即使政府支出納入了年度預算，財政科學研究院金融研究中心主任趙全厚指出，政府財政承受能力也是需要關注的，“在收益權質押時一定要考慮政府總的財政支出的風險程度，因為超出財政支出能力也會帶來風險?！钡珡哪壳翱矗瑢Υ瞬]有明確要求。
另外，對作為融資主體的平臺公司，在融資資質方面也沒有提出要求。而在貸款、發(fā)行企業(yè)債等融資行為中，融資平臺公司都有相應的條件限制，如銀監(jiān)會將名單內平臺公司按照現金流覆蓋分為“全覆蓋”、“基本覆蓋”、“半覆蓋”、“無覆蓋”四類，貸款有不同要求；國家發(fā)改委規(guī)定，對政府及其有關部門的應收賬款、其他應收款、長期應收款合計超過企業(yè)凈資產規(guī)模的60%，發(fā)行企業(yè)債不予受理（專項債除外）。資質沒有要求，將給融資平臺公司進行收益權等債權質押融資操作帶來極大的便利，由此也會帶來監(jiān)管套利。正如此前一位銀行人士接受媒體采訪所說，一些區(qū)縣平臺沒有發(fā)債資質，亦無法在銀行貸款，但堅定看好城投、認可地方平臺的銀行，可以通過債權融資“輸血”平臺。
不過丁伯康相對樂觀，在他看來，過去有條件的融資平臺公司，一旦擁有某些資產收益權，已經早早地做了抵押融資，《辦法》對政府平臺融資并沒有多大的幫助，而且即便質押融資也是企業(yè)行為，對地方政府的隱性債務不會產生多大影響。
上述財政人士擔心的是，融資平臺公司與政府職能尚未有清晰明確的界限，在市場還存在政府“剛性兌付”預期，銀行等金融機構更傾向于為地方政府融資的情況下，如果為融資平臺公司舉債打開一個口子，極可能沖擊地方債監(jiān)管，造成難以收拾的局面。
