城投模式是地方投融資體制改革的產(chǎn)物，其職能變遷與投融資體制改革息息相關(guān)。2014年國發(fā)43號(hào)文印發(fā)，標(biāo)志著新一輪地方投融資體制改革開始。43號(hào)文要求融資平臺(tái)公司剝離政府性融資職能，不得新增政府債務(wù)。此后圍繞剝離地方政府對(duì)融資平臺(tái)提供隱性擔(dān)保、劃清地方政府債務(wù)和城投債務(wù)，出臺(tái)了一系列文件。對(duì)違規(guī)行為的處罰力度也越來越大，尤其是今年。
對(duì)城投公司而言，傳統(tǒng)業(yè)務(wù)模式下的生存空間越來越小，市場化轉(zhuǎn)型需要加快提上日程。但市場化轉(zhuǎn)型不是一紙公告宣布脫離政府融資平臺(tái)就夠的，需要在產(chǎn)權(quán)、業(yè)務(wù)和人事等方面做出調(diào)整。
在本篇報(bào)告中，我們結(jié)合案例，對(duì)目前城投公司常見的轉(zhuǎn)型方式做個(gè)梳理，希望能給關(guān)心城投的地方政府、城投企業(yè)和投資者等提供一些參考。
具體模式包括撤銷、重組整合和拓展新業(yè)務(wù)。
一、轉(zhuǎn)貸型城投將被撤銷
轉(zhuǎn)貸型城投，指的是主要負(fù)責(zé)資金籌集，然后拆借給地方政府的城投公司，還款來源主要依靠地方政府。由于不從事具體的業(yè)務(wù)，只是地方財(cái)政舉債融資的通道，這種類型的城投又被稱為“空殼類”平臺(tái)公司。
某國家級(jí)開發(fā)區(qū)平臺(tái)，2014年年末合并報(bào)表總資產(chǎn)266億元。其中，其他應(yīng)收賬款接近46億元，該平臺(tái)公司與當(dāng)?shù)亻_發(fā)區(qū)管委會(huì)和財(cái)政的往來款約39億元，賬齡在1年以內(nèi)的資金約為16億元，1年以上的約23億元。這些其他應(yīng)收款項(xiàng)的往來，實(shí)際基本可以看作是平臺(tái)對(duì)區(qū)域內(nèi)政府部門的資金拆借。
早在2010年，國發(fā)19號(hào)文就要求對(duì)這種類型的城投公司進(jìn)行清理。但由于地方政府面臨穩(wěn)增長的壓力，又缺少其它融資渠道，加之政策本身的階段性放松，清理效果并不顯著。根據(jù)審計(jì)署審計(jì)報(bào)告，2013年進(jìn)行全國政府性債務(wù)審計(jì)時(shí)，被審計(jì)的7170家融資平臺(tái)中，有533家轉(zhuǎn)貸型繼續(xù)為地方政府融資。
剝離政府性融資職能，是43號(hào)文之后地方債務(wù)監(jiān)管的核心之一。隨著地方政府債券發(fā)行、PPP模式的推廣，地方政府對(duì)轉(zhuǎn)貸型城投的依賴降低，加之對(duì)違規(guī)舉債的問責(zé)不斷升級(jí)，轉(zhuǎn)貸型城投很可能的命運(yùn)是被撤銷不過由于不從事具體業(yè)務(wù)，而且所舉借的債務(wù)，在債務(wù)甄別階段大概率已經(jīng)被甄別成地方政府債務(wù)，關(guān)停這些平臺(tái)的操作難度并不大。
二、根據(jù)業(yè)務(wù)，重組整合
根據(jù)《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》，國有企業(yè)劃分為商業(yè)類、公益類，分類推進(jìn)改革。
商業(yè)類國有企業(yè)，按照市場化要求實(shí)行商業(yè)化運(yùn)作，重點(diǎn)考核經(jīng)營業(yè)績目標(biāo)、國有資產(chǎn)保值增值和市場競爭能力。
與商業(yè)類國有企業(yè)不同，公益類國有企業(yè)的主要目標(biāo)是保障民生、服務(wù)社會(huì)、提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。這也就決定了，考核時(shí)會(huì)淡化經(jīng)營性指標(biāo)，而重點(diǎn)在于成本控制、產(chǎn)品服務(wù)質(zhì)量、營運(yùn)效率和保障能力，同時(shí)還要引入社會(huì)評(píng)價(jià)。
城投公司作為特殊類型的國有企業(yè)，市場化轉(zhuǎn)型過程中，也主要向這兩種國企轉(zhuǎn)型。
目前中央層面還沒有出臺(tái)專項(xiàng)文件，指導(dǎo)全國范圍內(nèi)城投公司轉(zhuǎn)型，已有的文件和官員講話，對(duì)于如何轉(zhuǎn)型也只是略微提及。但部分省市，在把握中央要求城投公司加快市場化轉(zhuǎn)型精神的基礎(chǔ)上，參考國企改革“1+N”文件體系，就轄區(qū)內(nèi)城投轉(zhuǎn)型提出了具體意見。
江西省要求建立融資平臺(tái)公司目錄，推進(jìn)融資平臺(tái)公司市場化轉(zhuǎn)型。
廣東省要求取消融資平臺(tái)公司的政府融資職能，推動(dòng)有經(jīng)營收益和現(xiàn)金流的融資平臺(tái)公司市場化轉(zhuǎn)型改制。
相比于江西、廣東的原則性指導(dǎo)，四川與重慶的文件更為具體。在2017年2月印發(fā)的《四川省人民政府關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府債務(wù)和融資管理的通知》中，對(duì)于不同類型的融資平臺(tái)，提出了不同轉(zhuǎn)型要求：
第一，主要承擔(dān)公益性項(xiàng)目融資職能、沒有實(shí)質(zhì)性經(jīng)營活動(dòng)的融資平臺(tái)公司，在妥善處置存量債務(wù)、資產(chǎn)和人員等基礎(chǔ)上依法清理注銷。
第二，對(duì)于兼有政府融資和公益性項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營職能的融資平臺(tái)公司，剝離其政府融資功能，通過兼并重組等方式整合同類業(yè)務(wù)，推動(dòng)融資平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型為公益性事業(yè)領(lǐng)域市場化運(yùn)作的國有企業(yè)。
第三，對(duì)于具有相關(guān)專業(yè)資質(zhì)、市場競爭力較強(qiáng)、規(guī)模較大、管理規(guī)范的融資平臺(tái)公司，剝離其政府融資職能，在妥善處置存量債務(wù)的基礎(chǔ)上，轉(zhuǎn)型為一般企業(yè)。
第四，平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型后按照市場化原則實(shí)施運(yùn)作，政府在出資范圍內(nèi)承擔(dān)有限責(zé)任。
轉(zhuǎn)型后的平臺(tái)公司，可作為PPP項(xiàng)目社會(huì)資本方和購買服務(wù)的實(shí)施主體。
重慶的做法，與四川比較相似。在2017年6月發(fā)布的《重慶市人民政府辦公廳關(guān)于加強(qiáng)融資平臺(tái)公司管理有關(guān)工作的通知》中，也根據(jù)所從事的業(yè)務(wù)，指明了方向。
一是只承擔(dān)公益性項(xiàng)目融資任務(wù)，且主要依靠財(cái)政性資金償還債務(wù)的“空殼類”融資平臺(tái)公司，要按照法定程序予以撤銷。
二是對(duì)兼有政府融資和公益性項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營職能的“實(shí)體類”融資平臺(tái)公司，要?jiǎng)冸x其政府融資職能，通過兼并重組、整合歸并同類業(yè)務(wù)等方式，轉(zhuǎn)型為公益類國有單位，承接政府委托實(shí)施的基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)、土地開發(fā)等公益性項(xiàng)目建設(shè)。
三是對(duì)承擔(dān)一定政府融資職能的“商業(yè)類”國有企業(yè)，今后不得為政府融資。
文件也要求，每個(gè)區(qū)縣（自治縣）確定的公益性項(xiàng)目建設(shè)單位最多不超過3家，并且需要備案。
從四川、重慶的文件看，除了轉(zhuǎn)貸型（空殼類）城投被撤銷外，其它從事具體業(yè)務(wù)的城投，未來需要向公益類、商業(yè)類（一般企業(yè)）轉(zhuǎn)型。
根據(jù)各地已有經(jīng)驗(yàn)，重組整合是轉(zhuǎn)型的重要方式，主要方式有以下幾種。
（一）合并城投，組建新的綜合性集團(tuán)
對(duì)于轄區(qū)內(nèi)擁有較多城投公司，而且業(yè)務(wù)比較分散的地區(qū)，可以將業(yè)務(wù)相同或者互補(bǔ)的城投公司合并，組建新的綜合性城投集團(tuán)。
從事公益性業(yè)務(wù)的城投公司，合并可能性更大。一方面是因?yàn)?，?duì)于多數(shù)城投企業(yè)而言，長期以來它主要任務(wù)是配合完成地方政府的投融資指標(biāo)，考核時(shí)盈利讓步于公益性。在剝離政府性融資職能后，公益性城投還要繼續(xù)履行基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營責(zé)任。在這種情況下，通過強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合、優(yōu)勢互補(bǔ)的方式，將業(yè)務(wù)分散的多家城投合并成新企業(yè)，可以提高公益性城投的競爭力和融資能力。
另一方面，通過重組合并減少企業(yè)數(shù)，更便于管理。之前組建多家城投公司，有些甚至是為了單個(gè)項(xiàng)目而成立，一個(gè)很重要的出發(fā)點(diǎn)是方便融資。在剝離政府性融資職能后這方面的述求就降低了，減少企業(yè)數(shù)更容易管理。比如重慶市，就明文規(guī)定各個(gè)區(qū)縣（自治縣）的公益性項(xiàng)目建設(shè)單位最多不超過3家。
我們來看看中部某省會(huì)城市的案例。2006年，該省會(huì)城市將其所管理的城建投資控股公司、交通投資控股公司、建設(shè)投資控股公司合并，組建新的建設(shè)投資控股（集團(tuán)）有限公司，政府向新公司增資5億元作為資本金。新公司業(yè)務(wù)覆蓋了當(dāng)?shù)氐慕煌?、電力、天然氣、水?wù)、市政項(xiàng)目。2008年，地方政府又通過股權(quán)劃撥的方式，將某種業(yè)、某百貨公司的部分股權(quán)注入到該公司。
另一個(gè)例子是西南某自治區(qū)某地級(jí)市所屬的投資控股有限公司。2001年該公司成立，成立當(dāng)月該市國資委就將當(dāng)?shù)氐哪吵鞘薪ㄔO(shè)發(fā)展有限公司、某建設(shè)投資開發(fā)有限責(zé)任公司、某房地產(chǎn)開發(fā)有限公司這三家城投公司，以及某自來水公司的股權(quán)劃撥至新成立的投資控股有限公司。2003年，當(dāng)?shù)貒Y委又將某投資發(fā)展有限公司注入該公司。該公司不從事具體業(yè)務(wù)，主要負(fù)責(zé)國有股權(quán)管理，但子公司覆蓋了當(dāng)?shù)氐幕A(chǔ)設(shè)施、醫(yī)院、公園、房地產(chǎn)、保障房等項(xiàng)目的建設(shè)和投融資工作。
?。ǘ┮源蟛⑿。龃笞鰪?qiáng)大型城投
除了將眾多小型城投合并組建新的企業(yè)外，還可以依托現(xiàn)有的某大型城投為基礎(chǔ)，通過股權(quán)劃撥等方式，將其它城投合并在內(nèi)。
以大并小的方式，有幾方面好處。一是易于操作，相比于成立新的企業(yè)，人事調(diào)整要少一些，受到的阻力更小。二是便于戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，在眾多城投公司中，選擇綜合實(shí)力強(qiáng)的作為承接其它城投的主體，容易落實(shí)地方政府的轉(zhuǎn)型政策。三是對(duì)于大型城投而言，注入其它城投后業(yè)務(wù)多元化，通過產(chǎn)業(yè)鏈整合、業(yè)務(wù)協(xié)同等方式，降低成本，提高融資能力。典型的如供熱、供水、供氣等企業(yè)注入到某大型城投后，可以降低管道成本。
通過以大并小做大做強(qiáng)的案例很多，我們這里舉兩個(gè)。
一個(gè)是東部某地級(jí)市水利控股集團(tuán)有限公司。該公司成立于2005年，主要負(fù)責(zé)當(dāng)?shù)氐乃こ探ㄔO(shè)。2009年當(dāng)?shù)貒Y委將某新城投資開發(fā)公司劃撥至該公司，2012年當(dāng)?shù)貒Y委又將某城市建設(shè)投資有限公司、某城市資產(chǎn)經(jīng)營有限公司劃撥至該公司，2014年再次將某城產(chǎn)經(jīng)營有限公司無償注入到該公司。通過以大并小，該公司業(yè)務(wù)覆蓋了當(dāng)?shù)刂饕菂^(qū)的土地開發(fā)及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。
另一個(gè)是中部某地級(jí)市的某建安投資控股集團(tuán)。該公司前身是當(dāng)?shù)刈畲蟮娜谫Y平臺(tái)，業(yè)務(wù)范圍包括籌集城市建設(shè)所需資金、土地開發(fā)、國有資產(chǎn)經(jīng)營等。2014年6月，當(dāng)?shù)卣畬⑽幕糜喂尽⒌禺a(chǎn)公司、交投公司、公交公司、保安公司等，注入到該公司的前身，改名后成為當(dāng)?shù)刈畲蟮膰蟆＝刂?016年年底，該公司總資產(chǎn)超過1100億元，屬于大型國企了。
（三）多家城投重組整合，成立一批新城投
對(duì)于轄區(qū)內(nèi)擁有多家城投公司，而且不同城投公司有業(yè)務(wù)重疊的地區(qū)，可以通過股權(quán)劃撥的方式，將業(yè)務(wù)相同、相似，或者互補(bǔ)性較強(qiáng)的板塊重組整合，成立一批新的城投公司。
根據(jù)業(yè)務(wù)來重組整合的好處顯而易見。首先，有助于發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)，降低成本。尤其是對(duì)于供水、供熱這些固定成本高的公益性行業(yè)，把具有相同業(yè)務(wù)的企業(yè)合并，能降低總的供應(yīng)成本。其次，有助于降低無效競爭。在公共服務(wù)領(lǐng)域，公眾所享受到的服務(wù)質(zhì)量很關(guān)鍵。過度競爭會(huì)壓低價(jià)格，而這往往是以犧牲公共服務(wù)質(zhì)量為代價(jià)。最后，有助于主管部門的管理，對(duì)口監(jiān)管能提高監(jiān)管效率。
西南某直轄市下屬的城投，經(jīng)“八大投”重組整合為“五大投”。2002年之前，該市只有一家城投負(fù)責(zé)當(dāng)?shù)氐幕A(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的投融資和建設(shè)工作。2002年開始，當(dāng)?shù)厥姓谶@家城投的基礎(chǔ)上，整合各類分散資源，陸續(xù)組建了建投（后改名為能投）、城投、地產(chǎn)、高發(fā)司、開投、高投（后改名為交旅）、水投、水務(wù)八大政府投融資平臺(tái)。
八大投相配合的模式，為當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城鎮(zhèn)化做出了突出貢獻(xiàn)。但在建設(shè)開發(fā)過程中積累的高資產(chǎn)負(fù)債率、土地儲(chǔ)備政策調(diào)整、國企改革推進(jìn)等多方面壓力之下，八大投面臨改革壓力。2012年，在該市經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上，提出重組整合為地產(chǎn)、城投、交通開投、高速、水務(wù)五大城投平臺(tái)。
東部某省會(huì)城市也出臺(tái)了融資平臺(tái)整合方案。在該市印發(fā)的市級(jí)投融資平臺(tái)整合調(diào)整方案中，提出將現(xiàn)有的某舊城開發(fā)投資集團(tuán)、某城市建設(shè)投資集團(tuán)、某產(chǎn)業(yè)發(fā)展集團(tuán)等七家城投公司，通過整合、新成立、撤銷等方式，打造為職能更加明確的六家新城投公司。
（四）混合所有制改革
城投公司除了通過股權(quán)劃撥重組整合外，還可以引進(jìn)其它投資者進(jìn)行混改。
混改可以通過多元化股東，提高經(jīng)營效率，一直是國企改革的重要形式。早在上世紀(jì)90年代，國企改革中就提出引入民間資本以促進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展。十八屆三中全會(huì)《決定》提出積極發(fā)展混合所有制。2015年9月國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的意見》（國發(fā)〔2015〕54號(hào)），提出分層、分類推進(jìn)國有企業(yè)混合所有制改革，鼓勵(lì)各類資本參與國有企業(yè)混合所有制改革。
與國企改革其它方式主要由國資委主導(dǎo)不同，混改由國家發(fā)改委主導(dǎo)。在發(fā)改委的領(lǐng)導(dǎo)下，近年混改有加快的趨勢，在資本市場上也引起過熱炒。2016年9月國家發(fā)改委召開專題會(huì)研究部署國有企業(yè)混合所有制改革相關(guān)試點(diǎn)工作。當(dāng)年年底召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上，強(qiáng)調(diào)混改是國企改革的重要突破口，在電力、石油、天然氣、鐵路、民航、電信、軍工等領(lǐng)域邁出實(shí)質(zhì)性步伐。2017年從央企到地方國企混改全面推進(jìn)，市場預(yù)計(jì)第三批重點(diǎn)領(lǐng)域混改試點(diǎn)名單也即將公布。
城投公司市場化轉(zhuǎn)型是大方向，尤其是加強(qiáng)對(duì)地方政府違規(guī)舉債的規(guī)范后，地方政府對(duì)城投經(jīng)營的干預(yù)會(huì)趨弱。對(duì)于市場化程度高的城投企業(yè)，混改也不失為改革方向之一。實(shí)際上，目前已有城投公司混改的案例。2014年國內(nèi)PE巨頭弘毅投資以近18億元，從上海城投接手了旗下上市公司城投控股10%的股權(quán)，國有股比例從56%降至46%。
三、開辟新業(yè)務(wù)
除了產(chǎn)權(quán)層面的調(diào)整外，市場化轉(zhuǎn)型過程中，城投企業(yè)還需根據(jù)具體情況，拓展一些新業(yè)務(wù)，傳統(tǒng)的土地開發(fā)、代建回購等業(yè)務(wù)空間越來越小。尤其是那些轉(zhuǎn)型為商業(yè)類國企的城投企業(yè)，更新加快業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型。
具體而言，包括實(shí)體投資和開展金融業(yè)務(wù)。
（一）實(shí)體投資
城投公司市場化轉(zhuǎn)型之后，與一般的生產(chǎn)經(jīng)營性企業(yè)一樣，面臨著競爭。同時(shí)，可能還需要繼續(xù)承擔(dān)一些兼具民生性質(zhì)的任務(wù)。在這個(gè)過程中，如何在兼顧公益的同時(shí)追逐利潤最大化，是城投公司需要考慮的問題。
從目前情況看，各地城投公司在開拓新業(yè)務(wù)時(shí)，大多關(guān)注旅游、養(yǎng)老、教育、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等行業(yè)。一方面，因?yàn)檫@些行業(yè)多集中在服務(wù)業(yè)，屬于輕資產(chǎn)行業(yè)，與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的方向一致，而且利潤率也比較高。另一方面，城投在參與時(shí)，也具有一定的區(qū)位優(yōu)勢。
如西南某省旅游資源豐富，旅游產(chǎn)業(yè)也較為發(fā)達(dá)。2012年該省城投集團(tuán)組建民族文化旅游產(chǎn)業(yè)有限公司，整合集團(tuán)內(nèi)部和省內(nèi)外旅游資源，按照“大旅游、全產(chǎn)業(yè)”的戰(zhàn)略布局。公司擁有1個(gè)5A和5個(gè)4A級(jí)景區(qū)等優(yōu)質(zhì)資源，2013年總資產(chǎn)已經(jīng)超過60億元，年收入8億元以上。
另一個(gè)是東北某省會(huì)城市某城投，設(shè)立子公司作為發(fā)起人，成立PPP產(chǎn)業(yè)基金，作為社會(huì)資本方參與當(dāng)?shù)氐酿B(yǎng)老項(xiàng)目。
?。ǘ╅_展金融業(yè)務(wù)
2013年，銀監(jiān)會(huì)印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)2013年地方政府融資平臺(tái)貸款風(fēng)除監(jiān)管的指導(dǎo)意見》（銀監(jiān)發(fā)(2013) 10號(hào)），要求各銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)按照“總量控制、分類管理、區(qū)別對(duì)待、逐步化解”的原則，管控地方政府融資平臺(tái)的貸款風(fēng)險(xiǎn)。
10號(hào)文的下發(fā)，激發(fā)了一些綜合實(shí)力比較強(qiáng)的城投公司涉足金融業(yè)務(wù)、甚至組建金控集團(tuán)的動(dòng)力，以擺脫對(duì)政府信用和政策的依賴。通過參股或打造綜合性金控平臺(tái)，整合各種金融工具和金融資源，在服務(wù)集團(tuán)內(nèi)部的痛時(shí)，還可以形成新的利潤增長點(diǎn)。
如東部某知名旅游城市的綜合性城投，擁有城鄉(xiāng)擔(dān)保、小額貸款、融資租賃、資產(chǎn)管理、互聯(lián)網(wǎng)金融等多家子公司，同時(shí)參股了當(dāng)?shù)氐某巧绦?、農(nóng)商行、金融資產(chǎn)管理公司等金融機(jī)構(gòu)。
