國家層面
2015年8月，國家發(fā)展和改革委員會聯(lián)合財政部、國土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、交通運輸部、公安部、銀監(jiān)會共同印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)城市停車設(shè)施建設(shè)的指導(dǎo)意見》。
《指導(dǎo)意見》共有16條，涵蓋總體思路、基本原則、規(guī)劃編制、建設(shè)重點，以及土地、投融資、金融、價格、裝備制造、信息化等政策措施，有以下幾點需要說明。
《指導(dǎo)意見》的核心主線是停車產(chǎn)業(yè)化。就目前發(fā)展條件和環(huán)境看，由于經(jīng)營性停車場投資規(guī)模大、資金回收周期長，尤其是如果土地也是市場化獲取的話，投資回報率很低，社會資本進(jìn)入的積極性不高。因此，必須 “在城市規(guī)劃、土地利用、金融服務(wù)、收費價格、運營管理等方面加大改革力度和政策創(chuàng)新”，才能“營造良好的市場化環(huán)境，充分調(diào)動社會資本積極性”。
《指導(dǎo)意見》中推進(jìn)停車產(chǎn)業(yè)化的具體措施包括：
——在市場準(zhǔn)入方面，各地相關(guān)部門完善市場準(zhǔn)入制度，降低停車設(shè)施建設(shè)運營主體和投資規(guī)模的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。
——在建設(shè)項目方面，城市人民政府組織編制停車設(shè)施專項規(guī)劃，并制定近期實施方案，建立項目庫，并及時公布，供投資主體選擇。
——在項目審批方面，要求各城市相關(guān)部門深化行政審批制度改革、簡化投資建設(shè)、經(jīng)營手續(xù)辦理程序，按照規(guī)定辦理時限和程序完成項目業(yè)主或投資主體提出的停車設(shè)施建設(shè)項目的審批（或核準(zhǔn)）。
——在土地和產(chǎn)權(quán)方面，相關(guān)部門分層辦理規(guī)劃和土地手續(xù)，投資建設(shè)主體依據(jù)相關(guān)規(guī)定取得停車設(shè)施的產(chǎn)權(quán)。
——在開發(fā)模式方面，鼓勵采用政府和社會資本合作（PPP）模式，政府投入公共資源產(chǎn)權(quán)，并采用放棄一定時期的收益權(quán)等形式保障社會資本的收益。
——在金融支持方面，通過鼓勵投資主體發(fā)行停車場建設(shè)專項債券、設(shè)立專項產(chǎn)業(yè)投資基金、發(fā)揮開發(fā)性金融作用等方式，拓寬停車設(shè)施建設(shè)融資渠道。
——在收費價格方面，全面放開社會資本全額投資新建停車設(shè)施收費；對政府和社會資本合作建設(shè)停車設(shè)施，由投資者按照雙方協(xié)議確定收費標(biāo)準(zhǔn)。
——為更好保障投資停車場的收益，還允許在不改變土地用途和使用權(quán)人的前提下將部分建筑面積用作便民商業(yè)服務(wù)設(shè)施，收益用于彌補(bǔ)停車設(shè)施建設(shè)和運營資金不足。同時強(qiáng)調(diào)新建或改擴(kuò)建公共停車場建成營業(yè)后，減少并逐步取消周邊路內(nèi)停車泊位；加強(qiáng)違法停車治理，保障公共停車場有效需求，提高收益水平。
所有以上這些措施和政策創(chuàng)新都是圍繞為投資停車場建設(shè)運營創(chuàng)造良好環(huán)境條件，更好吸引社會資本，推動停車產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。
《指導(dǎo)意見》的一個重要突破是“允許企事業(yè)單位、居民小區(qū)及個人利用自有土地資源建設(shè)停車場，并對外開放取得收益”。
為有效推動該做法能落實實施，《指導(dǎo)意見》在相關(guān)方面也明確了配套政策措施：在市場準(zhǔn)入方面，要求“降低停車設(shè)施建設(shè)運營主體和投資規(guī)模的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。鼓勵企業(yè)和個人申請投資建設(shè)公共停車場，原則上不對泊位數(shù)量做下限要求；”，改革停車設(shè)施投資建設(shè)、運營管理模式，消除社會參與的既有障礙；在審批方面，“對于小型或利用自有土地建設(shè)的停車場，鼓勵實行備案制?！痹谕恋胤矫?，“對企事業(yè)單位、居民小區(qū)、個人利用自有的出讓土地建設(shè)停車設(shè)施，規(guī)劃部門要充分考慮停車需求的合理性，辦理用地性質(zhì)和容積率等規(guī)劃調(diào)整手續(xù)?！?/p>
《指導(dǎo)意見》強(qiáng)調(diào)了土地的集約利用，鼓勵建設(shè)立體停車設(shè)施。建設(shè)重點中明確“鼓勵建設(shè)停車樓、地下停車場、機(jī)械式立體停車庫等集約化的停車設(shè)施”。
地方層面
七部委發(fā)布《指導(dǎo)意見》以來，各省市和城市人民政府積極響應(yīng)，紛紛出臺了城市停車政策（在七部委發(fā)布《指導(dǎo)意見》以前，部分城市已經(jīng)制定發(fā)布了一些停車政策）。據(jù)不完全統(tǒng)計，至今為止，全國所有省市自治區(qū)（不包括香港、澳門、臺灣）和80多個城市共出臺了150多個停車政策文件（難免有所遺漏）。
通過對地方層面具體政策進(jìn)行深入分析，涉及到停車設(shè)施投資建設(shè)的主要有以下幾方面：
1.土地保障與出讓
建設(shè)用地不足是阻礙城市停車設(shè)施建設(shè)的主要因素之一，在已出臺用地政策中，大多數(shù)城市本著“盡可能不變更土地性質(zhì)，不納入容積率”的原則，盡可能的為停車設(shè)施項目落地創(chuàng)造條件，例如：“原供地方式、現(xiàn)有用地性質(zhì)及規(guī)劃用地性質(zhì)不變，不再單獨辦理用地手續(xù)。停車設(shè)施建筑面積不計入容積率、建筑密度等規(guī)劃指標(biāo)”。大部分城市都確定了土地的出讓方式，有的城市對出讓價格也都做了一定的明確，如太原市確定“停車場用地和地下空間使用權(quán)以出讓方式取得的，用地出讓價按同一區(qū)域商業(yè)容積率1.0土地評估價的20%核算，地下空間整體出讓，出讓價按同一區(qū)域商業(yè)容積率1.0土地評估價的10%核算”等。整體看，《大連市市區(qū)停車場建設(shè)用地管理實施辦法(2016)》相對比較全面系統(tǒng)、深入。
2. PPP模式
停車產(chǎn)業(yè)化的重要目標(biāo)之一在于吸引社會資本投資，對于停車設(shè)施，“PPP”模式比較適合，也是國家力推的方式之一，絕大多數(shù)城市政策中都有強(qiáng)調(diào)，有的城市還專門出臺了推動停車設(shè)施PPP項目的文件，其中福建省和西安市的政策文件比較全面、深入，具有很強(qiáng)的可操作性。
在福建省《關(guān)于鼓勵社會資本投資城市公共停車場PPP工程包的實施方案》中，要求“新建公共停車場項目“強(qiáng)制”應(yīng)用PPP模式”，同時“鼓勵在同等條件下優(yōu)先選擇民營資本；對已在省內(nèi)投資運營公共停車場的社會資本同等條件下可以優(yōu)先選擇”，充分體現(xiàn)了推進(jìn)PPP模式和引入民營資本的強(qiáng)烈意愿。同時，還對其進(jìn)行直接和間接補(bǔ)貼，“采用PPP工程包方式實施的，省級財政采取“以獎代補(bǔ)”方式，給予每個泊位5000元補(bǔ)助”、“政府可提供資源補(bǔ)償，包括但不限于停車場自身及周邊區(qū)域的戶外廣告資源、ATM機(jī)等便民金融服務(wù)設(shè)施。PPP工程包項目回報仍有缺口的，由政府給予補(bǔ)貼，并納入同級或分級財政的中長期預(yù)算規(guī)劃”。
《西安市公共停車場項目PPP合作實施方案》中，對股權(quán)結(jié)構(gòu)都做了明確界定：“項目公司的股權(quán)結(jié)構(gòu)為2∶8，其中市政府授權(quán)出資人代表以現(xiàn)金形式入股20%，社會資本(社會投資人及其合作伙伴包括停車場專業(yè)運營商、產(chǎn)業(yè)基金等)以現(xiàn)金形式入股80%”；在價格方面明確的提出是以市場調(diào)節(jié)價的定價方式以及“按照PPP模式建設(shè)的公共停車場收費標(biāo)準(zhǔn)實行市場調(diào)節(jié)價，由PPP項目公司自主確定價格”；對收益分配方面，確定“投資人收益超過上限收益，超出收益率部分，按照政府80%，投資人20%的比例進(jìn)行分成”；另外，還對風(fēng)險如何分擔(dān)、控制等都有明確說法，對其他城市都有較強(qiáng)的借鑒性。
3.商業(yè)配建
由于停車設(shè)施建設(shè)具有投資規(guī)模大、回收周期長的特點，為有效緩解投資者短期資金壓力，《指導(dǎo)意見》中提出“允許在不改變土地用途和使用權(quán)人的前提下將部分建筑面積用作便民商業(yè)服務(wù)設(shè)施，收益用于彌補(bǔ)停車設(shè)施建設(shè)和運營資金不足”，住建部與國土部印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步完善城市停車場建設(shè)及用地政策的通知》中又進(jìn)一步明確“允許配建一定比例的附屬商業(yè)面積，具體比例由屬地城市政府確定，原則上不超過20%”。
以此為依據(jù)和指導(dǎo)，各地均出臺了相應(yīng)的支持措施。但部分城市對于停車場設(shè)定了一定的標(biāo)準(zhǔn)要求，如：“新建地上或地下公共停車泊位數(shù)達(dá)到100個（含）以上的，地上停車設(shè)施可配建公共停車設(shè)施建筑總面積10%（含）以下的配套附屬建筑，地下停車設(shè)施可配建公共停車設(shè)施總面積20%（含）以下的配套附屬建筑”。這種標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定以及偏向大型停車場的政策導(dǎo)向，不符合城市停車小規(guī)模、分散布局需求特點，應(yīng)大幅降低標(biāo)準(zhǔn)，或者對所有停車場不管大小，一視同仁。另外，對于機(jī)械立體停車設(shè)施，由于難以確定其建筑面積或建筑面積較小，雖然也是集約化的設(shè)施，但很難享受到該政策，建議可按車位數(shù)確定商業(yè)配套面積。
4. 建設(shè)補(bǔ)助、貼息與稅費減免
除商業(yè)配建外，為降低企業(yè)的成本，很多城市還給予建設(shè)補(bǔ)助、貼息和稅費減免等優(yōu)惠政策。
建設(shè)補(bǔ)助方面，有的按建安成本，有的按泊位個數(shù)，例如：“社會力量投資建設(shè)停車場（庫）原則上按不超過建安成本的25%進(jìn)行補(bǔ)助”、“對公共停車位建設(shè)給予每個泊位5千元補(bǔ)助”等。多數(shù)城市是直接補(bǔ)助，而有的城市則提出“資金補(bǔ)助一般以政府參股形式實施，相應(yīng)收益循環(huán)用于停車場運營和維護(hù)”。
貼息和稅費減免方面，大多數(shù)城市有相關(guān)規(guī)定，包括建設(shè)環(huán)節(jié)的費用以及經(jīng)營初期的一些費用。其中比較有代表性的有：“獨立建設(shè)的公共停車設(shè)施項目和建設(shè)項目按停車泊位配建標(biāo)準(zhǔn)超額配建的停車面積，全額免繳城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費。公共停車設(shè)施建設(shè)運營過程中涉及的行政事業(yè)性收費，按照相關(guān)規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的下限執(zhí)行”、“公共停車場建設(shè)項目中城市建設(shè)配套費、防空地下室易地建設(shè)費、綠化賠償費、挖掘修復(fù)費，先繳入?yún)^(qū)財政，再按照以獎代補(bǔ)方式通過相關(guān)業(yè)務(wù)主管部門全額安排給項目業(yè)主”，以及“公共停車場建設(shè)項目建筑安裝營業(yè)稅（增值稅）地方實得部分全額安排給建設(shè)業(yè)主；公共停車場建成并正式運營之日起，前5年停車場經(jīng)營收入營業(yè)稅（增值稅）、企業(yè)所得稅地方留成部分全額安排給建設(shè)業(yè)主，第6至10年按50%安排”等。
5.收費價格
現(xiàn)有地方性政策中，收費價格方面的最多，且基本都符合國家層面政策的原則和要求。主要體現(xiàn)在三個方面：一是市場定價，旨在建立主要由市場決定價格的機(jī)制，逐步縮小政府定價范圍，社會資本投資項目實行市場調(diào)節(jié)價；二是差別化定價，堅持“中心區(qū)域高于非中心區(qū)域、路內(nèi)高于路外、擁堵時段高于空閑時段”的原則，不同區(qū)域、不同位置、不同車型、不同時段的停車服務(wù)實行差別化收費”；三是要求停車企業(yè)實行明碼標(biāo)價，同時加強(qiáng)監(jiān)督檢查，并提出“納入信用體系”等具體措施。其中，部分地方政府出臺的政策中，對于“醫(yī)院停車收費、部分車輛公共停車場免費”、“新能源車優(yōu)惠”等一些小的地方值得商榷。總體比較看，《甘肅省機(jī)動車停放服務(wù)收費管理辦法》相對比較全面系統(tǒng)、準(zhǔn)確合理，具有比較典型代表性。因此，價格收費方面，政策制定基本不存在問題，但執(zhí)行落實還有很大差距，例如，當(dāng)前很多城市沒有實現(xiàn)路內(nèi)高于路外既定目標(biāo)，導(dǎo)致公共停車場效益較差。
6.項目審批
停車設(shè)施建設(shè)涉及規(guī)劃、建設(shè)、交通、公安、環(huán)保、消防等多個部門，審批手續(xù)復(fù)雜程度不亞于房地產(chǎn)開發(fā)項目，且多數(shù)投資者并不清楚需要審批的項目和具體流程，需要政府予以明確并簡化。多數(shù)省市只是在綜合性文件中提到要簡化審批，個別省市出臺了專門文件，如福建省的《關(guān)于簡化公共停車設(shè)施建設(shè)審批的通知》、蘭州市的《蘭州市城市停車設(shè)施建設(shè)項目審批工作辦法（試行）》等。
