一、停車供給政策總體普遍原則和要求
我國國情難以支撐小汽車無限度的擁有和使用，尤其是使用。我國城市采取高強度開發(fā)模式，一般都在1萬人/平方公里左右，如此高強度的開發(fā)必須建立以公共交通為主導(dǎo)的交通模式來與之相適應(yīng)。我國能源對外依存度已經(jīng)超過50%，能源安全形勢更加嚴峻。另外，我國城市的環(huán)境狀況日益惡化，許多城市對居民的健康造成了嚴重的影響。私人小汽車作為我國主要的能源消費主體，也是城市環(huán)境污染的主要制造者，從能源和環(huán)境方面考慮，私人小汽車出行在我國是不可持續(xù)的交通方式，需要一定程度的控制和引導(dǎo)其合理使用。基于這種對小汽車擁有和使用的定位，城市停車作為小汽車管理的重要內(nèi)容和手段，應(yīng)進行嚴格的停車需求管理，緊縮的停車供給，保持較低的停車供給水平，尤其嚴格控制出行停車位的數(shù)量。 二、城市停車供給政策面對的現(xiàn)實 城市停車供給政策的落實，必須基于城市內(nèi)已有較多車輛和眾多不規(guī)范停車等現(xiàn)狀，尋求一種可操作的實現(xiàn)途徑。目前，我國城市，尤其是大城市，需面對以下現(xiàn)實和特點： 1.與國外發(fā)達國家相比，我國城市的私人小汽車擁有率雖然不高，但就城市自身狀況而言，已經(jīng)較多，難以容納。 2.我國城市內(nèi)車輛擁有在中心區(qū)最高，向外圍逐步降低，這與合理的城市停車供給分布狀況恰恰相反。 3.與既有車輛相比，停車泊位尤其是配建停車泊位嚴重不足，已經(jīng)存在大量的不規(guī)范停車，占用了大量道路和綠地等其他公共空間，影響車輛正常通行和自行車、步行出行，降低了城市居民其他方面的生活品質(zhì)。 4.城市難以承受大量的小汽車擁有和高強度使用，日益嚴峻的城市交通擁堵形勢，迫切需要通過嚴格的停車需求管理進行抑制和引導(dǎo)。 三、我國停車供給政策的實現(xiàn)途徑 基于以上現(xiàn)實，我國城市停車供給政策的實現(xiàn)途徑是：堅持較低的停車配建標(biāo)準(zhǔn)，始終保持停車緊張狀態(tài)，以規(guī)范停車為主、增加停車泊位為輔，充分利用路側(cè)停車資源，循序漸進，逐步實現(xiàn)合理的停車供給水平和有序的停車秩序。 1.堅持較低的停車配建標(biāo)準(zhǔn) 較低的停車供給是我國城市自身特點客觀決定的，逐步降低停車供給是國際發(fā)達城市的經(jīng)驗和趨勢，現(xiàn)有停車配建標(biāo)準(zhǔn)是否過低值得進一步細致論證，提高停車配建標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)慎重。提高停車配建標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)永久停車位，一旦建好，難以取消，就意味著長期寬松的供給水平。 許多人認為，原來我國對私人小汽車進入家庭估計不足，制定的停車配建標(biāo)準(zhǔn)過低，導(dǎo)致停車位建設(shè)過少而帶來“停車難”，應(yīng)該提高停車配建標(biāo)準(zhǔn)。從近期國內(nèi)一些大城市出臺的政策、標(biāo)準(zhǔn)看，提高停車配建標(biāo)準(zhǔn)也是一個趨勢，如上海把內(nèi)環(huán)以內(nèi)商品房的最低停車配建指標(biāo)從原先的1∶0.7提高至1∶1，即“一戶一車位”；北京也將大幅度提高居住區(qū)配建指標(biāo)，由“三環(huán)路以內(nèi)每戶0.3個，三環(huán)路以外每戶0.5個”到基本停車位滿足“一車一位”的需求。 停車配建標(biāo)準(zhǔn)需要統(tǒng)籌考慮各種因素確定，總體上應(yīng)該與城市或區(qū)域的土地開發(fā)強度、交通模式相匹配。紐約曼哈頓區(qū)（60平方公里、150多萬人）人口密度2.5萬人/公里，與北京三環(huán)內(nèi)、上海內(nèi)環(huán)內(nèi)人口密度相差不大，但紐約曼哈頓核心區(qū)住宅配建停車指標(biāo)上限為0.2-0.35個/戶，中心區(qū)以外平均最低配建指標(biāo)是0.48個/戶。對比可見，北京、上海原有停車配建標(biāo)準(zhǔn)并不非常低。世界各大都市居民的汽車擁有量從中心區(qū)到郊區(qū)是遞增的，但國內(nèi)大部分城市都像北京、上海一樣是遞減的，這在一定側(cè)面上反映了我們的政策干預(yù)不夠，也說明為滿足停車需求而提高最低停車配建指標(biāo)也未必是合適的。 2. 以規(guī)范停車為主、擴建停車泊位為輔，持續(xù)保持停車緊張狀態(tài) 單純增加停車位不能解決“停車難”，如同單純通過修路不能解決交通擁堵一樣。停車需求與小汽車的擁有和使用密切相關(guān)，隨著人們收入水平的不斷提高，購車和用車成本沒有太大變化的情況下，如果單純建設(shè)增加停車位，供給狀況比較寬松，必然會有更多的人購買和使用車輛，進一步導(dǎo)致“停車難”問題。 世界各大都市中心區(qū)目前都以控制而非滿足停車需求為停車政策核心。世界各大城市中心區(qū)都存在停車難問題，倫敦、阿姆斯特丹、紐約曼哈頓中心區(qū)停車比我國北京、上海等城市更難。城市中心區(qū)停車難是由城市本身的形態(tài)所決定的，除非把中心區(qū)消解，如休斯敦和達拉斯的市中心，基本上是停車場的海洋中佇立著幾棟高層建筑；如果在曼哈頓中心區(qū)真正的解決停車難問題，將近一半的中心區(qū)都要拆掉建成停車場或停車樓。一個有效的停車政策從來都不會以解決中心區(qū)停車難為政策導(dǎo)向。 許多城市在民意壓力等原因下，政府采取擴建增加停車位來解決“停車難”問題，是在做一件不該做、也不可能長期有效的行為。若在此過程中，采取降低停車土地出讓價格、對停車泊位建設(shè)進行補貼等措施，這種對停車建設(shè)直接和間接的補貼，就更不應(yīng)該、不合理，是用公共利益補貼了一部分人，而且是相對富裕的群體。 只有持續(xù)保持“停車難”狀態(tài)，甚至更為緊張，才能抑制車輛擁有和引導(dǎo)合理使用。要引導(dǎo)形成合理的、可持續(xù)的交通模式，控制小汽車的擁有和引導(dǎo)合理使用，保持停車位的緊張，即“停車難”的狀態(tài)，是一種重要的手段和措施。如果居住區(qū)周邊停車位緊缺，就會降低人們購買汽車的意愿；如果辦公區(qū)、商務(wù)區(qū)的公共停車位不足，開車到目的地后長時間找不到停車位，人們開車出行的愿意和頻率就會降低。 只能在停車泊位供給水平遠低于合理配建標(biāo)準(zhǔn)的區(qū)域，視土地情況等可能，適當(dāng)建設(shè)停車位，但不能高于配建標(biāo)準(zhǔn)。要在擴建補充停車位、擴大供給的同時，嚴格執(zhí)法，把不規(guī)范停車轉(zhuǎn)移過來，建設(shè)多少停車位，就要取締多少亂停車，目的不是要解決“停車難”，而是要換取良好的停車秩序，不能造成更寬松的停車環(huán)境。 3. 充分利用路側(cè)停車資源 路側(cè)停車是政府掌握的、可以隨時調(diào)整的停車資源，可以通過改變其數(shù)量和價格，進而影響整個區(qū)域和城市停車供給的數(shù)量和價格。在規(guī)范停車的初期，在必要的居住區(qū)周邊的路側(cè)，劃定一定數(shù)量的夜間停車位，解決基本停車問題。目的與擴建停車位一樣，是規(guī)范停車，換取良好的停車秩序。這部分停車位可以根據(jù)交通管理等方面的要求，隨時調(diào)整，總體趨勢應(yīng)逐步減少和取消，還道路以通行功能。工作場所、商業(yè)區(qū)周邊路側(cè)停車應(yīng)即刻采取嚴格措施，逐步減少，僅保留少數(shù)車位供短期停車之用。另外，為緩解目前既有車輛的基本停車問題，應(yīng)鼓勵促進非住宅類停車場夜間使用。 4. 采取循序漸進的策略 基于目前與車輛數(shù)相比停車泊位嚴重不足、大范圍不規(guī)范停車以及公眾停車意識淡薄等原因，停車管理應(yīng)采取循序漸進的策略，應(yīng)該保持長期、堅定的決心，要打“持久戰(zhàn)”。首先應(yīng)重點治理白天辦公、商務(wù)等區(qū)域周邊的“亂停車”，減少小汽車使用；其次是居住區(qū)周邊的夜間“亂停車”。在區(qū)域方面，應(yīng)由交通最擁堵、停車最緊張的城市中心區(qū)逐步向外推進。路內(nèi)停車首先對主要道路減少或取消，逐步向支路推進，最終達到的理想目標(biāo)。 四、未來政策完善與工作推動建議 1. 細化、完善政策措施，打通“最后一公里” 需要完善的政策主要有以下幾個方面：（1）完善資金支持與投融資政策，讓政府支持的資金不僅僅使城投企業(yè)受益，也能更好的涵蓋民間資本，促進機會均等。例如，對于停車場建設(shè)專項債券發(fā)行，充分考慮停車行業(yè)企業(yè)規(guī)模小的特點，研究是否可能對民間投資主體的企業(yè)規(guī)模、信用評級等方面實施更為靈活的標(biāo)準(zhǔn)；或在企業(yè)債券發(fā)放過程中，要求城投類企業(yè)加大與社會民間資本合作；或地方政府在通過PPP模式建設(shè)城市停車設(shè)施時，優(yōu)先選擇民間資本投資主體或鼓勵城投類企業(yè)與民間投資主體合作等。（2）完善推廣運營權(quán)抵押、融資租賃等相關(guān)政策規(guī)定。（3）在產(chǎn)權(quán)方面，盡快確定小區(qū)地上、地下停車位產(chǎn)權(quán)歸屬、類型、權(quán)利，明確機械式立體停車庫的性質(zhì)以及作為不動產(chǎn)登記的條件和政策。（4）在土地方面，研究制定公共停車場用地供應(yīng)的實施細則，對在劃撥、出讓、租賃以及集體建設(shè)用地上建設(shè)公共停車場提出細化可操作的辦法。 2.推動常態(tài)化嚴格停車執(zhí)法，保障有效需求 各地應(yīng)首先切實落實《指導(dǎo)意見》中確定的“在新建乃至既有社會停車場周邊，要逐步減少直至取消路內(nèi)泊位”，以保障新建停車場的有效市場需求。在此基礎(chǔ)上，應(yīng)針對亂停車現(xiàn)象進行常態(tài)化的嚴格執(zhí)法，切實保障社會停車場的有效需求，在停車供不應(yīng)求的條件下實現(xiàn)收費價格穩(wěn)步提升，在整個城市形成良好、穩(wěn)定的停車投資收益預(yù)期。 在大部分城市當(dāng)前停車泊位數(shù)遠遠低于小汽車數(shù)量的形勢下，不能一下子全面嚴格執(zhí)法，需要采取一定的策略。對于白天商場、辦公區(qū)等周邊的亂停車，因其在性質(zhì)上是出行停車，可以從嚴執(zhí)法，開車者如果長期找不到停車位或因停車費用過高，會改變出行方式為公交等，有助于優(yōu)化出行結(jié)構(gòu)，緩解交通擁堵。但對于夜間居住區(qū)不規(guī)范停車，需采取循序漸進的策略，緊密配合路邊施劃夜間停車位、小區(qū)內(nèi)停車設(shè)施建設(shè)等舉措，有針對性的加強違法停車治理，將亂停車變?yōu)橐?guī)范停車；當(dāng)然要始終維持適度從緊的狀態(tài)，不僅能有效控制居民無停車泊位也買車的情況，還可以有效促進小區(qū)停車設(shè)施的建設(shè)。 對于當(dāng)前普遍存在的執(zhí)法人員不足情況，可以借鑒推廣國外以及我國深圳等城市經(jīng)驗，采取政府購買服務(wù)的方式將執(zhí)法權(quán)（或取證權(quán)）委托第三方主體，至少可以將社會停車場周邊區(qū)域的取證權(quán)交給停車場運營管理企業(yè)，其為了保障自身有效需求和效益，有較強的主動性。甚至在條件允許或在制定一定策略的前提下，采用近期北京、上海、南京等地引導(dǎo)公眾參與舉報違法停車等交通違法行為的做法，發(fā)揮社會公眾的積極性。 3. 盡快推進老舊小區(qū)、PPP模式試點示范 對于“政府出地、企業(yè)出錢、利益與風(fēng)險共擔(dān)”的狹義概念上的PPP新模式需要加快探索，對于比較成熟的BOT模式要加大支持、盡快推廣。在老舊小區(qū)停車場改建方面，盡快探索出一套行之有效、可復(fù)制推廣的工作協(xié)調(diào)機制和范式。初步有以下想法供參考： 首先，在協(xié)調(diào)主體方面，是否建設(shè)停車設(shè)施，這是小區(qū)自身的事情，理論上講建設(shè)的實施主體應(yīng)該是小區(qū)業(yè)委會，而不應(yīng)該是停車設(shè)施建設(shè)企業(yè)。目前我國大部分城市的小區(qū)業(yè)委會尚不成熟，難以勝任這項工作，因此，在鼓勵和引導(dǎo)居住小區(qū)建立健全業(yè)委會制度、推動自治機制形成的同時，還需要更好發(fā)揮街道辦或居委會的作用，通過一定的措施和機制，調(diào)動起其積極性，充當(dāng)協(xié)調(diào)主體的角色。 其次，在協(xié)調(diào)內(nèi)容方面，主要是用地的選取、權(quán)益的分配等。小區(qū)內(nèi)建設(shè)停車設(shè)施，往往要以犧牲小區(qū)綠化為代價，而小區(qū)綠化也是居住環(huán)境的一個很重要的方面，這是一個兩難的問題，小區(qū)內(nèi)有車的、沒車的業(yè)主意見往往不一致，需要選取合適的用地，以及合適的形式，包括選擇地下自走式車庫、機械立體停車庫等，以盡可能減少對小區(qū)綠化的影響。如果選擇地上立體車庫，由于噪音、進出等因素影響，離擬建車庫距離不同的小區(qū)業(yè)主訴求也完全不一樣。這就為建成后車位如何分配、權(quán)益的分享帶來更大的難度，包括如何讓無車家庭也能分享到車庫的收益，如何彌補靠近車庫家庭的損失等。比較理想的狀況是將建成的停車泊位按照市場的機制對小區(qū)業(yè)主進行買賣和租賃，將收益用于小區(qū)物業(yè)管理，統(tǒng)一減免物業(yè)費的收取，這樣所有業(yè)主包括無車家庭都公平享有權(quán)益。對于靠近車庫的住戶，可根據(jù)影響程度大小進行適當(dāng)補貼。 另外，將停車設(shè)施納入國家老舊小區(qū)綜合改造也是一種有效途徑。國家“十三五”規(guī)劃綱要中提出“有序推進舊住宅小區(qū)整治、危舊住房改造”重要任務(wù)，涉及建筑節(jié)能、加裝電梯等多個方面，這些工作均需與小區(qū)內(nèi)居民進行充分溝通，協(xié)調(diào)的內(nèi)容、方式與停車設(shè)施建設(shè)完全相同，將停車設(shè)施建設(shè)納入將起到事半功倍的效果。另外，多數(shù)老舊小區(qū)改造項目沒有任何經(jīng)濟效益，需要政府投入，而小區(qū)停車設(shè)施完全可以吸引社會資金投入，并且有長期收入效益以保障其他基礎(chǔ)設(shè)施的維護等，將其納入可在一定程度上降低整體協(xié)調(diào)難度。 4. 加強政策解讀、經(jīng)驗交流，提升政策制定水平 《指導(dǎo)意見》已經(jīng)發(fā)布實施了一年多時間，在調(diào)研過程中，仍有很多地方對其中的內(nèi)涵和精神理解不清、不透，這充分說明國家層面的政策需要面向政府、企業(yè)等不同層面，通過各種形式，加大政策解讀力度。同時，在調(diào)研過程中，也發(fā)現(xiàn)很多地方進行了很好的探索和嘗試，有的經(jīng)驗可以相互學(xué)習(xí)和推廣，如福建省的明確并簡化審批流程、深圳市的停車大調(diào)查等。因此，中央和地方層面在政策研究和制定過程中，要充分認識到政策解讀和經(jīng)驗交流工作的重要性，建立相應(yīng)機制，切實提高相關(guān)政策的科學(xué)性、合理性和落地性。
