這也是財政部至今為止，下發(fā)的第四類專項債券的管理辦法。
需要注意的是，財預28號文明確了當前試點發(fā)行棚改專項債的基本原則是：地方政府自愿原則。
在國務院87號文限制將工程款納入政府購買服務范圍后，棚改是金融機構唯一能夠繼續(xù)以政府購買服務名義向地方政府公益項目提供融資的途徑（異地扶貧條件過于苛刻，很難大規(guī)模融資）。
所以財政部力推棚改專項債，筆者認為在某種意義上，也是和銀行在融資渠道上進行的博弈和競爭，財政部希望通過開前門的方式，降低地方政府融資成本，同時也防止地方政府債務無序擴張。
一、金融監(jiān)管研究院解讀 對于棚改專項債試點的具體解讀如下： 一、前期土地儲備、收費公路專項債券直接在全國推行。為何而本次棚改專項債券采取試點方式有序推進？ 新規(guī)明確提出“有序推進試點發(fā)行地方政府棚戶區(qū)改造專項債券工作”。顯而易見，財政部對本次棚改專項債政策出臺較為謹慎。為什么財政部如此謹慎呢？原因在于以下幾方面： 1、棚戶區(qū)改造的重大意義 棚戶區(qū)改造作為黨中央國務院確定的重大民生工程和發(fā)展工程，是緩解城市內部二元矛盾、提升城鎮(zhèn)綜合承載能力及促進經濟社會協(xié)調發(fā)展的有效途徑，既可以帶動社會投資，促進居民消費，擴大社會就業(yè)，又可以發(fā)展社區(qū)公共服務，加強社會管理，推進平安社區(qū)建設，是擴內需、惠民生、保穩(wěn)定的重要結合點。 國務院高層多次召開專門會議強調棚戶區(qū)改造的重大意義，并與地方政府簽訂棚戶區(qū)改造責任狀，地方政府作為重大的政治任務納入必須完成事項。 2、棚改已實施多年，剩余的棚改項目地處偏遠項目本身無法實現收支平衡 棚改自2005年開始實施，2009年成為全國性的任務，2013年后提速，2015年進入實質性攻堅階段并進行棚改貨幣化，目前進入攻堅階段。2015-2017年第一個三年計劃收尾，大部分地區(qū)提前且超額完成棚改貨幣化任務，2018-2020年第二個三年計劃即將開始，部分地區(qū)已做好任務規(guī)劃。2020年將大概率全部完成棚改貨幣化任務。 目前，地段較好的已經開發(fā)完畢，剩余的都是地處偏遠項目收支難以自求平衡，尤其是林區(qū)、墾區(qū)、工礦區(qū)，項目資金自求平衡根本不可能。商業(yè)化棚改難以找到投資方，只能由地方政府主導運作。 3、棚改作為重大民生工程已成為地方政府的政治任務 財政部87號文嚴厲打擊地方政府利用政府購買服務變相增加地方政府債務，并將工程項目建設作為政府購買服務負面清單，但唯獨留下棚改和易地扶貧搬遷兩類項目，足以看出，棚改的地位和戰(zhàn)略意義。 數據顯示，2012年底全國棚戶區(qū)存量約有4200萬戶，截至2017年底，棚戶區(qū)存量不足1600萬戶，同時國務院確定2018年至2020年計劃完成1500套。 2017年棚改貨幣化增加的商品房需求面積為2.8億平方米。如果2018年實際完成量為600萬套，根據部分地區(qū)2018年棚改貨幣化計劃保守估計2018年貨幣化安置比例為60%，在三四線城市房價不發(fā)生大幅波動的情況下，2018年全國棚改貨幣化總投資額預計為2萬億。 二、棚改債試點應該不會廢除政府購買棚改服務模式，兩種模式在棚改中并行的可能性較大 仔細閱讀28號文可以發(fā)現，第三掉對于棚改專項債的定義如下：本辦法所稱地方政府棚戶區(qū)改造專項債券（以下簡稱棚改專項債券）是地方政府專項債券的一個品種，是指遵循自愿原則、納入試點的地方政府為推進棚戶區(qū)改造發(fā)行，以項目對應并納入政府性基金預算管理的國有土地使用權出讓收入、專項收入償還的地方政府專項債券。 這里就可以看出，棚改專項債的試點發(fā)行基本原則是：地方政府自愿原則。 地處偏遠、房地產過剩地區(qū)的棚改項目無法實現自求平衡，不可能采取專項債券方式。政府層級低、財力弱、地處偏遠的政府，本身無財政實力主導棚改，只能采取逐年納入預算方式支付，本身也符合代際公平原則。 絕大多數地方政府會選擇無上限限制的政府購買服務，列入中長期支出責任，所以，還要繼續(xù)采取政府購買服務方式建設棚戶區(qū)改造，財預(2017)87號文明確：黨中央、國務院統(tǒng)一部署的棚戶區(qū)改造、易地扶貧搬遷工作中涉及的政府購買服務事項，按照相關規(guī)定執(zhí)行。 另外，地方政府債務限額本身不多，能分給專項債券的額度就更少了。2017年收費公路專項債券700億元，土地儲備債券，與每年收費公路和土地儲備資金差異較大。未來三年棚改1500萬套棚改，大約資金需求3萬億，無法通過專項債券解決。 值得注意的是，原來征求意見稿中第五條“地方政府為棚戶區(qū)改造舉借政府債務采取發(fā)行棚改專項債券方式”，在正式稿中被刪除。也就是說，地方政府為棚戶區(qū)改造舉借政府債務的途徑，至少目前來看并未被局限在棚改專項債。 與之形成對比的是，土儲和收費公路專項債都有如下表述： 財預〔2017〕62號：第五條 地方政府為土地儲備舉借債務采取發(fā)行土地儲備專項債券方式。 財預〔2017〕97號：第五條 地方政府為政府收費公路發(fā)展舉借債務采取發(fā)行收費公路專項債券方式。 三、明確棚改要納入國家棚改計劃 棚改債的范圍為納入國家棚改規(guī)劃的棚改項目，與原先政策規(guī)定一致。納入國家棚改規(guī)劃其實就是納入省級棚改規(guī)劃（省級上報住建部備案）。 2009年12月24日，五部委《關于推進城市和國有工礦棚戶區(qū)改造工作的指導意見》（建保[2009]295號）：市縣人民政府要編制城市和國有工礦棚戶區(qū)改造規(guī)劃和年度工作計劃，報省級人民政府批準后實施。省級人民政府編制本地區(qū)棚戶區(qū)改造規(guī)劃和年度工作計劃，報住房城鄉(xiāng)建設部備案。住房城鄉(xiāng)建設部把棚戶區(qū)改造規(guī)劃和年度工作計劃納入保障性安居工程規(guī)劃。 2013年12月2日，財政部 國稅總局《關于棚戶區(qū)改造有關稅收政策的通知》（財稅〔2013〕101號）棚戶區(qū)改造是指列入省級人民政府批準的棚戶區(qū)改造規(guī)劃或年度改造計劃的改造項目。三、廢除政府購買棚改服務模式的可能性較小，兩種方式并行的可能性較大。 四、推進穩(wěn)步推進政府債券管理改革 財政部在去年年底公開的《財政部關于堅決制止地方政府違法違規(guī)舉債遏制隱性債務增量情況的報告》中，就提出了下一步要進行的六大任務安排。 此次棚改專項債試點亦是開前門的重要舉措。目前為止所有的專項債都沒有突破地方政府債務額度限制，但這個全國總額度并沒有大幅增長。 新預算法和43號文實施后，僅允許地方政府在國務院確定的限額內，通過發(fā)行地方政府債券的方式來舉借債務。目前，地方政府債務限額偏低，加之與地方融資需求在規(guī)模、時間、期限上的不匹配，總體開前門效果有限。 財政部未來考慮適當增加地方政府專項債務限額，主要是考慮相比一般債券主要支持無收益的公益性事業(yè)，專項債券支持的則是有收益的公益性事業(yè)。 這樣的專項債券，是以對應的政府性基金或專項收入償還。財政部是希望地方著力發(fā)展實現項目收益與融資自求平衡的專項債券，打造中國版“市政項目收益?zhèn)?，保障重點領域合理融資需求，發(fā)揮對地方穩(wěn)增長、促改革、調結構、惠民生、防風險的支持作用。 本次有序推進試點發(fā)行地方政府棚戶區(qū)改造專項債券工作，亦是出于類似的考量。 加入棚改專項債，我國專項債券體系如下： 二、財預〔2018〕28號棚改專項債管理辦法全文 財預〔2018〕28號 各省、自治區(qū)、直轄市、計劃單列市財政廳（局），住房城鄉(xiāng)建設廳（局、委）： 按照黨中央、國務院有關精神和要求，根據《中華人民共和國預算法》《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）等有關規(guī)定，為完善地方政府專項債券管理，規(guī)范棚戶區(qū)改造融資行為，堅決遏制地方政府隱性債務增量，2018年在棚戶區(qū)改造領域開展試點，有序推進試點發(fā)行地方政府棚戶區(qū)改造專項債券工作，探索建立棚戶區(qū)改造專項債券與項目資產、收益相對應的制度，發(fā)揮政府規(guī)范適度舉債改善群眾住房條件的積極作用，我們研究制訂了《試點發(fā)行地方政府棚戶區(qū)改造專項債券管理辦法》?，F予以印發(fā)，請遵照執(zhí)行。 附件：試點發(fā)行地方政府棚戶區(qū)改造專項債券管理辦法 財政部 住房城鄉(xiāng)建設部 2018年3月1日 附件： 試點發(fā)行地方政府棚戶區(qū)改造專項債券管理辦法 第一章 總則 第一條 為完善地方政府專項債券管理，規(guī)范棚戶區(qū)改造融資行為,堅決遏制地方政府隱性債務增量，有序推進試點發(fā)行地方政府棚戶區(qū)改造專項債券工作，探索建立棚戶區(qū)改造專項債券與項目資產、收益相對應的制度，發(fā)揮政府規(guī)范適度舉債改善群眾住房條件的積極作用，根據《中華人民共和國預算法》、《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）等有關規(guī)定，制訂本辦法。 第二條 本辦法所稱棚戶區(qū)改造，是指納入國家棚戶區(qū)改造計劃，依法實施棚戶區(qū)征收拆遷、居民補償安置以及相應的騰空土地開發(fā)利用等的系統(tǒng)性工程，包括城鎮(zhèn)棚戶區(qū)（含城中村、城市危房）、國有工礦（含煤礦）棚戶區(qū)、國有林區(qū)（場）棚戶區(qū)和危舊房、國有墾區(qū)危房改造項目等。 第三條 本辦法所稱地方政府棚戶區(qū)改造專項債券（以下簡稱棚改專項債券）是地方政府專項債券的一個品種，是指遵循自愿原則（金融監(jiān)管研究院注：劃線詞為正式稿新增）、納入試點的地方政府為推進棚戶區(qū)改造發(fā)行，以項目對應并納入政府性基金預算管理的國有土地使用權出讓（金融監(jiān)管研究院注：征求稿中的“土地出讓”的表述，在正式文件中均更改為“國有土地使用權出讓”）收入、專項收入償還的地方政府專項債券。 前款所稱專項收入包括屬于政府的棚改項目配套商業(yè)設施銷售、租賃收入以及其他收入。 第四條 試點期間地方政府為棚戶區(qū)改造舉借、使用、償還專項債務適用本辦法。 第五條 省、自治區(qū)、直轄市政府（以下簡稱省級政府）為棚改專項債券的發(fā)行主體。試點期間設區(qū)的市、自治州，縣、自治縣、不設區(qū)的市、市轄區(qū)級政府（以下簡稱市縣級政府）確需棚改專項債券的，由其省級政府統(tǒng)一發(fā)行并轉貸給市縣級政府。 經省政府批準，計劃單列市政府可以自辦發(fā)行棚改專項債券。 第六條 試點發(fā)行棚改專項債券的棚戶區(qū)改造項目應當有穩(wěn)定的預期償債資金來源，對應的納入政府性基金的國有土地使用權出讓收入、專項收入應當能夠保障償還債券本金和利息，實現項目收益和融資自求平衡。 第七條 棚改專項債券納入地方政府專項債務限額管理。棚改專項債券收入、支出、還本、付息、發(fā)行費用等納入政府性基金預算管理。 第八條 棚改專項債券資金由財政部門納入政府性基金預算管理，并由本級棚改主管部門專項用于棚戶區(qū)改造，嚴禁用于棚戶區(qū)改造以外的項目，任何單位和個人不得截留、擠占和挪用，不得用于經常性支出。 本級棚改主管部門是指各級住房城鄉(xiāng)建設部門以及市縣級政府確定的棚改主管部門。 第二章 額度管理 第九條 財政部在國務院批準的年度地方政府專項債務限額內，根據地方棚戶區(qū)改造融資需求及納入政府性基金預算管理的國有土地使用權出讓收入、專項收入狀況等因素，確定年度全國棚改專項債券總額度。 第十條 各省、自治區(qū)、直轄市年度棚改專項債券額度應當在國務院批準的本地區(qū)專項債務限額內安排，由財政部下達各省級財政部門，并抄送住房城鄉(xiāng)建設部。 第十一條 預算執(zhí)行中，各省、自治區(qū)、直轄市年度棚改專項債券額度不足或者不需使用的部分，由省級財政部門會同住房城鄉(xiāng)建設部門于每年8月31日前向財政部提出申請。財政部可以在國務院批準的該地區(qū)專項債務限額內統(tǒng)籌調劑額度并予批復，同時抄送住房城鄉(xiāng)建設部。 第十二條 省級財政部門應當加強對本地區(qū)棚改專項債券額度使用情況的監(jiān)督管理。 第三章 預算編制 第十三條 縣級以上地方各級棚改主管部門應當根據本地區(qū)棚戶區(qū)改造規(guī)劃和分年改造任務等，結合項目收益與融資平衡情況等因素，測算提出下一年度棚改專項債券資金需求，報本級財政部門復核。市縣級財政部門將復核后的下一年度棚改專項債券資金需求，經本級政府批準后，由市縣政府于每年9月底前報省級財政部門和省級住房城鄉(xiāng)建設部門。 第十四條 省級財政部門會同本級住房城鄉(xiāng)建設部門匯總審核本地區(qū)下一年度棚改專項債券需求，隨同增加舉借專項債務和安排公益性資本支出項目的建議，經省級政府批準后于每年10月31日前報送財政部。 第十五條 省級財政部門在財政部下達的本地區(qū)棚改專項債券額度內，根據市縣近三年納入政府性基金預算管理的國有土地使用權出讓收入和專項收入情況、申報的棚改項目融資需求、專項債務風險、項目期限、項目收益和融資平衡情況等因素，提出本地區(qū)年度棚改專項債券分配方案，報省級政府批準后下達各市縣級財政部門，并抄送省級住房城鄉(xiāng)建設部門。 第十六條 市縣級財政部門應當在省級財政部門下達的棚改專項債券額度內，會同本級棚改主管部門提出具體項目安排建議，連同年度棚改專項債券發(fā)行建議報省級財政部門備案，抄送省級住房城鄉(xiāng)建設部門。 第十七條 增加舉借的棚改專項債券收入應當列入政府性基金預算調整方案。包括： （一）省級政府在財政部下達的年度棚改專項債券額度內發(fā)行專項債券收入。 （二）市縣級政府使用的上級政府轉貸棚改專項債券收入。 第十八條 增加舉借棚改專項債券安排的支出應當列入預算調整方案，包括本級支出和轉貸下級支出。棚改專項債券支出應當明確到具體項目，在地方政府債務管理系統(tǒng)中統(tǒng)計，納入財政支出預算項目庫管理。 地方各級棚改主管部門應當建立試點發(fā)行地方政府棚戶區(qū)改造專項債券項目庫，項目庫信息應當包括項目名稱、棚改范圍、規(guī)模（戶數或面積）、標準、建設期限、投資計劃、預算安排、預期收益和融資平衡方案等情況，并做好與地方政府債務管理系統(tǒng)的銜接。 第十九條 棚改專項債券還本支出應當根據當年到期棚改專項債券規(guī)模、棚戶區(qū)改造項目收益等因素合理預計、妥善安排，列入年度政府性基金預算草案。 第二十條 棚改專項債券利息和發(fā)行費用應當根據棚改專項債券規(guī)模、利率、費率等情況合理預計，列入政府性基金預算支出統(tǒng)籌安排。 第二十一條 棚改專項債券收入、支出、還本付息、發(fā)行費用應當按照《地方政府專項債務預算管理辦法》（財預〔2016〕155號）規(guī)定列入相關預算科目。 第四章 預算執(zhí)行和決算 第二十二條 省級財政部門應當根據本級人大常委會批準的預算調整方案，結合市縣級財政部門會同本級棚改主管部門提出的年度棚改專項債券發(fā)行建議，審核確定年度棚改專項債券發(fā)行方案，明確債券發(fā)行時間、批次、規(guī)模、期限等事項。 市縣級財政部門應當會同本級棚改主管部門做好棚改專項債券發(fā)行準備工作。 第二十三條 地方各級棚改主管部門應當配合做好本地區(qū)棚改專項債券試點發(fā)行準備工作，及時準確提供相關材料，配合做好項目規(guī)劃、信息披露、信用評級、資產評估等工作。 第二十四條 發(fā)行棚改專項債券應當披露項目概況、項目預期收益和融資平衡方案、第三方評估信息、專項債券規(guī)模和期限、分年投資計劃、本金利息償還安排等信息。項目實施過程中，棚改主管部門應當根據實際情況及時披露項目進度、專項債券資金使用情況等信息。 第二十五條 棚改專項債券應當遵循公開、公平、公正原則采取市場化方式發(fā)行，在銀行間債券市場、證券交易所市場等交易場所發(fā)行和流通。 第二十六條 棚改專項債券應當統(tǒng)一命名格式，冠以“××年××省、自治區(qū)、直轄市（本級或××市、縣）棚改專項債券（×期）——×年××省、自治區(qū)、直轄市政府專項債券（×期）”名稱，具體由省級財政部門商省級住房城鄉(xiāng)建設部門確定。 第二十七條 棚改專項債券的發(fā)行和使用應當嚴格對應到項目。根據項目地理位置、征拆戶數、實施期限等因素，棚改專項債券可以對應單一項目發(fā)行，也可以對應同一地區(qū)多個項目集合發(fā)行，具體由市縣級財政部門會同本級棚改主管部門提出建議，報省級財政部門確定。 第二十八條 棚改專項債券期限應當與棚戶區(qū)改造項目的征遷和土地收儲、出讓期限相適應，原則上不超過15年，可根據項目實際適當延長，避免期限錯配風險。（金融監(jiān)管研究院注：劃線句為正式稿新增）具體由市縣級財政部門會同本級棚改主管部門根據項目實施周期、債務管理要求等因素提出建議，報省級財政部門確定。 棚改專項債券發(fā)行時，可以約定根據項目收入情況提前償還債券本金的條款。鼓勵地方政府通過結構化設計合理確定債券期限。 第二十九條 棚戶區(qū)改造項目征遷后騰空土地的國有土地使用權出讓收入、專項收入，應當結合該項目對應的棚改專項債券余額統(tǒng)籌安排資金，專門用于償還到期債券本金，不得通過其他項目對應的國有土地使用權出讓收入、專項收入償還到期債券本金（金融監(jiān)管研究院注：劃線句為正式稿新增）。因項目對應的專項收入暫時難以實現，不能償還到期債券本金時，可在專項債務限額內發(fā)行棚改專項債券周轉償還，項目收入實現后予以歸還。 第三十條 省級財政部門應當按照合同約定，及時償還棚改專項債券到期本金、利息以及支付發(fā)行費用。市縣級財政部門應當及時向省級財政部門繳納本地區(qū)或本級應當承擔的還本付息、發(fā)行費用等資金。 第三十一條 年度終了，縣級以上地方各級財政部門應當會同本級棚改主管部門編制棚改專項債券收支決算，在政府性基金預算決算報告中全面、準確反映當年棚改專項債券收入、安排的支出、還本付息和發(fā)行費用等情況。 第五章 監(jiān)督管理 第三十二條 地方各級財政部門應當會同本級棚改主管部門建立和完善相關制度，加強對本地區(qū)棚改專項債券發(fā)行、使用、償還的管理和監(jiān)督。 第三十三條 地方各級棚改主管部門應當加強對使用棚改專項債券項目的管理和監(jiān)督，確保項目收益和融資自求平衡。 地方各級棚改主管部門應當會同有關部門嚴格按照政策實施棚戶區(qū)改造項目范圍內的征遷工作，騰空的土地及時交由國土資源部門按照有關規(guī)定統(tǒng)一出讓。 第三十四條 地方各級政府及其部門不得通過發(fā)行地方政府債券以外的任何方式舉借債務，除法律另有規(guī)定外不得為任何單位和個人的債務以任何方式提供擔保。 第三十五條 地方各級財政部門應當會同本級棚改主管部門等，將棚改專項債券對應項目形成的國有資產，納入本級國有資產管理，建立相應的資產登記和統(tǒng)計報告制度，加強資產日常統(tǒng)計和動態(tài)監(jiān)控?？h級以上各級棚改主管部門應當認真履行資產運營維護責任，并做好資產的會計核算管理工作。棚改專項債券對應項目形成的國有資產，應當嚴格按照棚改專項債券發(fā)行時約定的用途使用，不得用于抵押、質押。 第三十六條 財政部駐各地財政監(jiān)察專員辦事處對棚改專項債券額度、發(fā)行、使用、償還等進行監(jiān)督，發(fā)現違反法律法規(guī)和財政管理、棚戶區(qū)改造資金管理等政策規(guī)定的行為，及時報告財政部，并抄送住房城鄉(xiāng)建設部。 第三十七條 違反本辦法規(guī)定情節(jié)嚴重的，財政部可以暫停其發(fā)行棚改專項債券。違反法律、行政法規(guī)的，依法追究有關人員責任；涉嫌犯罪的，移送司法機關依法處理。 第三十八條 地方各級財政部門、棚改主管部門在地方政府棚改專項債券監(jiān)督和管理工作中，存在濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊等違法違紀行為的，按照《中華人民共和國預算法》《公務員法》《行政監(jiān)察法》《財政違法行為處罰處分條例》等國家有關規(guī)定追究相應責任；涉嫌犯罪的，移送司法機關處理。 第六章 職責分工 第三十九條 財政部負責牽頭制定和完善試點發(fā)行棚改專項債券管理辦法，下達分地區(qū)棚改專項債券額度，對地方棚改專項債券管理實施監(jiān)督。 第四十條 住房城鄉(xiāng)建設部配合財政部指導和監(jiān)督地方棚改主管部門做好試點發(fā)行棚改專項債券管理相關工作。 第四十一條 省級財政部門負責本地區(qū)棚改專項債券額度管理和預算管理、組織做好債券發(fā)行、還本付息等工作，并按照專項債務風險防控要求審核項目資金需求。 第四十二條 省級住房城鄉(xiāng)建設部門負責審核本地區(qū)棚改專項債券項目和資金需求，組織做好試點發(fā)行棚戶區(qū)改造專項債券項目庫與地方政府債務管理系統(tǒng)的銜接，配合做好本地區(qū)棚改專項債券發(fā)行準備工作。 第四十三條 市縣級財政部門負責按照政府債務管理要求并根據本級試點發(fā)行棚改專項債券項目，以及本級專項債務風險、政府性基金收入等因素，復核本地區(qū)試點發(fā)行棚改專項債券需求，做好棚改專項債券額度管理、預算管理、發(fā)行準備、資金使用監(jiān)管等工作。 市縣級棚改主管部門負責按照棚戶區(qū)改造工作要求并根據棚戶區(qū)改造任務、成本等因素，建立本地區(qū)試點發(fā)行棚戶區(qū)改造專項債券項目庫，做好入庫棚改項目的規(guī)劃期限、投資計劃、收益和融資平衡方案、預期收入等測算，做好試點發(fā)行棚戶區(qū)改造專項債券年度項目庫與政府債務管理系統(tǒng)的銜接，配合做好棚改專項債券發(fā)行各項準備工作，加強對項目實施情況的監(jiān)控，并統(tǒng)籌協(xié)調相關部門保障項目建設進度，如期實現專項收入。 第七章 附則 第四十四條 省、自治區(qū)、直轄市財政部門可以根據本辦法規(guī)定，結合本地區(qū)實際制定實施細則。 第四十五條 本辦法由財政部會同住房城鄉(xiāng)建設部負責解釋。 第四十六條 本辦法自2018年3月1日起實施。 三、延伸閱讀：棚改定義及范圍 棚戶區(qū)改造是國家“城鎮(zhèn)化”戰(zhàn)略推進過程中最重要的一環(huán)。 2008年，國務院發(fā)布《關于促進房地產市場健康發(fā)展的若干意見》，明確加快實施國有林區(qū)、墾區(qū)、中西部地區(qū)中央下放地方煤礦的棚戶區(qū)改造全面啟動。 堪稱棚改首份綱領性文件的，是2009年住建部、發(fā)改委、財政部、國土部、人民銀行五部委聯合下發(fā)的建保[2009]295號文《關于推進城市和國有工礦棚戶區(qū)改造工作的指導意見》。結合后來一系列文件，棚改的戰(zhàn)略意義主要是： 棚戶區(qū)改造是重大的民生工程和發(fā)展工程，可以緩解城市內部二元矛盾、提升城鎮(zhèn)綜合承載能力，并促進經濟社會協(xié)調發(fā)展。從而可以帶動社會投資，促進消費，擴大社會就業(yè)，促進了社會和諧穩(wěn)定。 （一）棚戶區(qū)的定義 對于棚改的定義，最早可以追溯到建保[2010]58號文《關于做好城市和國有工礦棚戶區(qū)改造規(guī)劃編制工作的通知》，當時的通知中明確了棚戶區(qū)的定義：城市和國有工礦棚戶區(qū)是指國有土地上集中連片簡易結構房屋較多、建筑密度較大、基礎設施簡陋、房屋建成年限較長、使用功能不全、安全隱患突出的居住區(qū)域。城市棚戶區(qū)為城市規(guī)劃區(qū)內的棚戶區(qū)，國有工礦棚戶區(qū)為城市規(guī)劃區(qū)外的獨立工礦棚戶區(qū)。 后來，建保[2012]190號文《關于加快推進棚戶區(qū)（危舊房）改造的通知》則將棚戶區(qū)細化為五大類： 1、城市棚戶區(qū)（危舊房）； 2、國有工礦棚戶區(qū)； 3、中央下放地方煤礦棚戶區(qū)； 4、國有林區(qū)棚戶區(qū)和國有林場危舊房； 5、國有墾區(qū)危房。 這一概念在住建部對于國發(fā)[2013]25號文《關于加快棚戶區(qū)改造工作的意見》的官方解讀中也得到了再次明確： 棚戶區(qū)是指建筑密度大、結構簡陋、安全隱患多、使用功能不完善、基礎設施不配套的住房較為集中的區(qū)域。目前，我國把棚戶區(qū)分為城市及國有工礦、林區(qū)、墾區(qū)和中央下放地方煤礦棚戶區(qū)五大類。 最終，財政部和國家稅務總局印發(fā)的財稅[2013]101號文《關于棚戶區(qū)改造有關稅收政策的通知》中，對于棚戶區(qū)做了相對最為整體的一個定義： 棚戶區(qū)是指簡易結構房屋較多、建筑密度較大、房屋使用年限較長、使用功能不全、基礎設施簡陋的區(qū)域； 具體包括城市棚戶區(qū)、國有工礦（含煤礦）棚戶區(qū)、國有林區(qū)棚戶區(qū)和國有林場危舊房、國有墾區(qū)危房。 （二）棚改的定義 對于棚戶區(qū)的定義明確以后，棚戶區(qū)改造的定義也就容易多了。 根據財稅[2013]101號《關于棚戶區(qū)改造有關稅收政策的通知》，棚改的定義是：棚戶區(qū)改造是指列入省級人民政府批準的棚戶區(qū)改造規(guī)劃或年度改造計劃的改造項目。 關鍵就是要被省級人民政府批準。 因為早在建保[2009]295號文中就明確，市、縣人民政府要編制城市和國有工礦棚戶區(qū)改造規(guī)劃和年度工作計劃，因地制宜地制定項目實施方案，報省級人民政府批準后實施。 （三）棚改的范圍 棚戶區(qū)改造范圍由最初的煤礦棚戶區(qū)，擴展到城市棚戶區(qū)和鐵路、鋼鐵等行業(yè)棚戶區(qū)以及國有林區(qū)、國有墾區(qū)，由最初的成片棚戶區(qū)，向非成片棚戶區(qū)、城市危舊住房拓展，將棚戶區(qū)改造與舊城改造、城中村改造結合在一起。 棚戶區(qū)改造范圍增加的領域及政策依據如下： 1、城市棚戶區(qū)（危舊房）。 《關于加快推進棚戶區(qū)（危舊房）改造的通知》（建保[2012]190號）規(guī)定，“十二五”期間，城市棚戶區(qū)（危舊房）改造范圍內的居民安置住房籌建（新建、購買、貨幣補償等）工程和原居民住房改建（擴建、翻建）工程，統(tǒng)一納入國家城鎮(zhèn)保障性安居工程規(guī)劃計劃，其他工程不納入規(guī)劃計劃。 2、2011年延伸到建制鎮(zhèn)。 《關于進一步做好房地產市場調控工作有關問題的通知》（國辦發(fā)[2011]1號）規(guī)定，有條件的地區(qū)，可以把建制鎮(zhèn)納入住房保障工作范圍。 3、2013年延伸至城中村改造。 《關于做好2013年城鎮(zhèn)保障性安居工程工作的通知》（建保[2013]52號）進一步明確將部分城中村（城邊村、城郊村）改造項目也納入了棚戶區(qū)改造范圍。 4、2015年延伸至城市危房改造。 《關于進一步做好城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城鄉(xiāng)危房改造及配套基礎設施建設有關工作的意見》（國發(fā)[2015]37號）把城市危房改造納入棚改政策范圍。
