來源：現(xiàn)代咨詢 作者：丁伯康 彭軍鋮
一棟棟高樓刷新著城市的天際線，一條條道路連通著城市和鄉(xiāng)間，一座座公園用綠色裝扮著你的眼……城市的硬件水漲船高，人們的期待與日俱增,為了實現(xiàn)“城市讓人們生活更美好”的初心，國家制定了具體以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體、產(chǎn)城互動、節(jié)約集約、生態(tài)宜居、和諧發(fā)展為基本特征的新型城鎮(zhèn)化頂層設(shè)計大藍(lán)圖。作為城市化的重要推動者之一，城投公司多年活躍在地方城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的一線，通過城投公司的融資建設(shè)大大地改善了地方城市基礎(chǔ)設(shè)施，各地城市面貌煥然一新，這些成就大家是有目共睹的，但是由于城投公司多年來過度舉債導(dǎo)致了大量地方政府的隱性債務(wù)而飽受詬病。地方政府債務(wù)的劇增可能會引發(fā)金融風(fēng)險，因此國家制定了一系列文件來規(guī)范地方政府的舉債行為，其中國發(fā)〔2014〕43號文明確規(guī)定要剝離地方融資平臺的政府融資職能，之后若干個文件鼓勵支持融資平臺市場化轉(zhuǎn)型。被剝離政府融資職能的城投公司如何依法合規(guī)來承接政府項目，業(yè)界還存在爭議，我們就此來探討分析城投公司如何承接政府性項目。
一、新形勢下城投公司承接政府性項目的可行性分析
（一）國家政策賦予了城投公司承接政府性項目的使命
城投公司是中央和地方財、事權(quán)不匹配的產(chǎn)物，一直以來成為地方政府實施城建基礎(chǔ)設(shè)施項目的重要抓手，作為地方政府出資的國有獨(dú)資企業(yè)，在地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)中發(fā)揮了舉足輕重的作用，在今后還將繼續(xù)發(fā)揮作用。城投公司多年來積累了相當(dāng)數(shù)量的資產(chǎn)也承擔(dān)了相應(yīng)的地方隱性債務(wù)，政府積極引導(dǎo)城投公司市場化轉(zhuǎn)型，既是國家投融資體制改革的要求，也是地方政府化解債務(wù)和發(fā)展的要求，因此國家在政策上賦予了城投公司新的歷史使命。
財政部財預(yù)〔2017〕50號文明確指出推動融資平臺公司盡快轉(zhuǎn)型為市場化運(yùn)營的國有企業(yè)、依法合規(guī)開展市場化融資，地方政府及其所屬部門不得干預(yù)融資平臺公司日常運(yùn)營和市場化融資。
財政部《關(guān)于堅決制止地方政府違法違規(guī)舉債遏制隱性債務(wù)增量情況的報告》中提出支持轉(zhuǎn)型后的國有企業(yè)依法合規(guī)承接政府公益性項目。
國家發(fā)展改革委《關(guān)于實施2018年推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點任務(wù)的通知》中指出：分類穩(wěn)步推進(jìn)地方融資平臺公司市場化轉(zhuǎn)型，剝離政府融資職能，支持轉(zhuǎn)型中的融資平臺公司及轉(zhuǎn)型后的公益類國企依法合規(guī)承接政府公益類項目。
國辦發(fā)〔2018〕101號《國務(wù)院辦公廳關(guān)于保持基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域補(bǔ)短板力度的指導(dǎo)意見》指出：支持轉(zhuǎn)型中的融資平臺公司和轉(zhuǎn)型后市場化運(yùn)作的國有企業(yè)，依法合規(guī)承接政府公益性項目，實行市場化經(jīng)營、自負(fù)盈虧，地方政府以出資額為限承擔(dān)責(zé)任。
（二）城投公司承接政府性項目是轉(zhuǎn)型發(fā)展的要求
城投公司長期以來作為政府的融資平臺，承擔(dān)代政府融資和完成政府指令性建設(shè)任務(wù)的職能，缺乏經(jīng)營決策自主權(quán)和市場競爭意識，這種模式不可為繼。新形勢下，城投公司轉(zhuǎn)型是大勢所趨，市場化轉(zhuǎn)型后的城投公司需要生存和發(fā)展，必然要靠主營業(yè)務(wù)來支撐，因此，一方面城投公司可以承接有現(xiàn)金流的項目增強(qiáng)自身的造血功能，產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益；另一方面城投公司作為地方政府的國有獨(dú)資企業(yè)，有義務(wù)依法合規(guī)承接政府公益性項目，實現(xiàn)一定的社會效益。城投公司多年來在城市建設(shè)和運(yùn)營方面積累了相當(dāng)?shù)慕?jīng)驗，和政府部門有著良好的合作關(guān)系，因此地方政府應(yīng)該按照國家要求支持城投公司轉(zhuǎn)型，要充分發(fā)揮城投公司優(yōu)勢讓其依法合規(guī)承接政府項目，助力城投公司的轉(zhuǎn)型發(fā)展。
（三）城投公司通過承接政府性項目可以助力政府穩(wěn)投資、補(bǔ)短板
可以說城投公司是克服經(jīng)濟(jì)逆周期的重要“法器”之一，城投公司在國家經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)困難的時候可以發(fā)揮其應(yīng)有作用。2008年，美國次貸危機(jī)引發(fā)的金融危機(jī)傳導(dǎo)到中國，國家為了應(yīng)對而祭出了4萬億的投資計劃，城投公司扛起了為國護(hù)盤的大旗，擔(dān)當(dāng)起了穩(wěn)增長促發(fā)展的大任，實現(xiàn)了國家經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)過渡。在若干年后國家實施GDP?！?”等數(shù)次穩(wěn)投資活動里也能看到城投公司的身影。
今年10月31日中共中央政治局會議指出當(dāng)前經(jīng)濟(jì)運(yùn)行穩(wěn)中有變，經(jīng)濟(jì)下行壓力有所加大，部分企業(yè)經(jīng)營困難較多，長期積累的風(fēng)險隱患有所暴露。因此中央提出了堅持穩(wěn)中求進(jìn)保持基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域補(bǔ)短板的要求。隨即國辦發(fā)布了〔2018〕101號文，指出合理保障融資平臺公司正常融資需求。說明在經(jīng)濟(jì)下行壓力下，國家又再次以科學(xué)理性的方式來發(fā)揮地方城投公司在穩(wěn)投資、補(bǔ)短板中的積極作用。
（四）城投公司承接政府性項目是地方新型城鎮(zhèn)化的重要抓手
據(jù)國家統(tǒng)計局官網(wǎng)顯示2017年我國城市化率是58.52%，離70%的目標(biāo)還有相當(dāng)?shù)木嚯x，而發(fā)達(dá)國家城市化水平普遍在80-90%。因此今后一段時期，我國城鎮(zhèn)化還將繼續(xù)處于快速發(fā)展階段，估計中國城鎮(zhèn)化將在2030年左右才接近拐點。與此同時城市基礎(chǔ)設(shè)施老化情況也較為突出，需要不斷更新，對老舊的基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行改造也是城市化進(jìn)程中的一項重要內(nèi)容。
城鎮(zhèn)化的加快和城市基礎(chǔ)設(shè)施的更新改造必然帶來大量的基礎(chǔ)設(shè)施投資，城投公司作為地方政府的國有獨(dú)資企業(yè)，早已成為地方政府在城鎮(zhèn)化建設(shè)中的重要抓手，今后城投公司還將一如既往地服務(wù)于地方新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。
二、新形勢下城投公司承接政府性項目要注意的問題
（一）注意處理好與政府的關(guān)系
城投公司在承接政府性業(yè)務(wù)時，在合同關(guān)系里，城投公司和地方政府應(yīng)該是平等的合作關(guān)系，地方政府和城投公司是甲方、乙方的關(guān)系。城投公司在承接政府公益性代建項目時，如果該項目既沒有被納入財政預(yù)算或者中長期財政規(guī)劃，又沒有其他還款來源時，城投公司要謹(jǐn)慎實施，并要正確和政府就這類項目處理好關(guān)系，達(dá)成諒解意見（政府提供資源補(bǔ)償收益的公益性項目另當(dāng)別論）；同時城投公司還要就代建項目和政府簽訂好合同，不能以會議紀(jì)要和領(lǐng)導(dǎo)批示作為代建依據(jù)。
（二）注意規(guī)避新增政府隱性債務(wù)
城投公司承接政府性工程項目要注意把握不得新增政府隱性債務(wù)的底線。針對沒有收益的項目要向政府提出用一般債券來解決建設(shè)資金；針對有現(xiàn)金流、能做到自求平衡的項目可以考慮采取市場化融資或者發(fā)行專項債券的方式來解決建設(shè)資金；對于自身收益不足的項目可以請求政府發(fā)行專項債券和將不足部分納入可行性缺口補(bǔ)助通盤考慮，而非盲目通過市場化融資來解決。政府作為出資人僅對城投公司的出資額承擔(dān)有限責(zé)任，因此城投公司要注意區(qū)別分灶吃飯后政府和城投公司各自的責(zé)任和義務(wù)，民生類公益性項目是政府責(zé)任，其相應(yīng)的項目建設(shè)支出費(fèi)用必須納入政府財政預(yù)算。
（三）注意提升城投公司自身業(yè)務(wù)能力
城投公司市場化轉(zhuǎn)型既是機(jī)遇也是挑戰(zhàn)，作為市場主體只有提升自身素質(zhì)才能生存和發(fā)展，城投公司必須抓住機(jī)會華麗轉(zhuǎn)身，改變過去“三代公司”的命運(yùn)，通過提升綜合業(yè)務(wù)能力來迎接新的挑戰(zhàn)。面對新的環(huán)境，一是要提高自身的專業(yè)性，盡快完善承接項目所需的組織機(jī)構(gòu)和管理體系、充實必要的專業(yè)人員；二是要提高自身的法制意識，在合同的談判、簽訂程序中應(yīng)強(qiáng)化對合同條款的分析，明確合同相關(guān)方的權(quán)利、義務(wù)、違約責(zé)任等；三是加強(qiáng)對PPP、ABO、EPC等各類項目實施方式的學(xué)習(xí)，以備在承接具體項目時更好地參與談判，提前規(guī)避政策風(fēng)險、避免損失。
（四）注意取得各項專業(yè)資質(zhì)
城投公司無論是進(jìn)入傳統(tǒng)建筑業(yè)市場還是參與名目繁多的PPP項目，絕大多數(shù)項目都對參與企業(yè)有資質(zhì)的要求。城投公司既然作為市場主體參與市場競爭，就應(yīng)該盡早獲取企業(yè)的各項專業(yè)資質(zhì)，前期可以通過包括不限于收購其他有資質(zhì)企業(yè)、組成聯(lián)合體、混合所有制改革等各種方式來解決，后期通過企業(yè)強(qiáng)化自身運(yùn)作、引進(jìn)人才逐步來取得所需資質(zhì)。
三、新形勢下城投公司承接政府項目的路徑分析
（一）通過代建制承接政府項目
民間對“委托代建”有不同的理解，具體被分為BT、非嚴(yán)格意義BT、代建制三種情形,有時常常將這三種形式混作一談。
BT是指通過招標(biāo)產(chǎn)生項目代建單位，由其負(fù)責(zé)項目融資、建設(shè)，待項目建成后移交政府并由政府出資回購的模式。為防控風(fēng)險，財預(yù)〔2012〕463號文明確不得以BT模式舉借政府性債務(wù)。
所謂非嚴(yán)格意義BT是指項目沒有經(jīng)過招標(biāo)，通常由政府通過會議的形式確定將項目直接分配給城投公司，再由城投公司負(fù)責(zé)籌資并建設(shè)，在該種模式下，政府很多時候并沒有真正落實回購工程款，盡管監(jiān)管部門的態(tài)度一再明確禁止，但在地方政府的授意和支持下，多年以來城投公司還是以非嚴(yán)格意義BT模式在承接政府性項目，新形勢下，這種方式將不可持續(xù)。
代建制是指政府通過一定的方式，選擇專業(yè)化的項目管理單位，負(fù)責(zé)項目的投資管理和建設(shè)組織實施工作，項目建成后交付使用單位的制度。2004年9月，財政部發(fā)布《關(guān)于切實加強(qiáng)政府投資項目代建制財政財務(wù)管理有關(guān)問題的指導(dǎo)意見》（財建[2004]300號），首次對代建制下的投資計劃制定、支出預(yù)算申報及編制、建設(shè)資金的撥付、項目會計核算及竣工決算、代建管理費(fèi)核算等進(jìn)行了較為詳細(xì)的規(guī)定，比如，規(guī)定對于建設(shè)單位自行確定項目代建單位的，由建設(shè)單位直接負(fù)責(zé)向代建單位撥付資金，而對于政府設(shè)立（或授權(quán)）、政府招標(biāo)產(chǎn)生代建單位的，財政部門根據(jù)項目代建單位的資金申請向其撥付；再比如規(guī)定代建管理費(fèi)要與代建單位的代建績效掛鉤，代建管理費(fèi)的撥付要與工程進(jìn)度、建設(shè)質(zhì)量等相結(jié)合。在此文發(fā)布后，全國多個省市也先后出臺了項目代建制的管理辦法。由于代建制模式無需項目融資，所以在國內(nèi)的運(yùn)用較為順暢。代建制模式下項目建設(shè)資金的籌措不由城投公司負(fù)責(zé)，而是由地方政府安排財政性資金來解決，不存在借項目之名新增融資債務(wù)的問題，因此城投公司采用代建制模式承接政府性公益項目可行。
（二）通過PPP模式來承接政府項目
PPP模式通常是指政府與社會資本為提供公共產(chǎn)品或公共服務(wù)而建立的合作關(guān)系，在項目的論證設(shè)計、施工建設(shè)、運(yùn)營管理等環(huán)節(jié)進(jìn)行全過程合作，并共同承擔(dān)風(fēng)險，利益共享。
隨著PPP模式的推廣應(yīng)用，城投公司轉(zhuǎn)型后可以通過PPP模式來承接政府項目。
市場化轉(zhuǎn)型后的城投公司，在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域的施工、建設(shè)技術(shù)方面較為成熟；融資渠道相對比較通暢；具體項目運(yùn)營經(jīng)營豐富，比如收費(fèi)公路、城市供電、供熱、供水等；對當(dāng)?shù)氐那闆r也很熟悉，參與PPP項目有著天然的優(yōu)勢。
城投公司應(yīng)該滿足以下條件方能作為社會資本參與PPP項目。一是已經(jīng)建立了現(xiàn)代企業(yè)制度、實現(xiàn)市場化運(yùn)營的，其承擔(dān)的地方政府債務(wù)已納入政府財政預(yù)算、得到妥善處置，并明確公告今后不再承擔(dān)地方政府舉債融資職能；二是按照銀監(jiān)發(fā)[2013] 10 號文要求完成平臺公司退出的審批程序，實現(xiàn)市場化運(yùn)營，轉(zhuǎn)型為一般公司。
城投公司參與PPP項目的成功案例有：長春市城市發(fā)展集團(tuán)的PPP項目，長春城發(fā)集團(tuán)通過子公司與社會資本共同參與組建“幸福長春”基金，以社會資本的身份與民政局合作，參與長春市的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)PPP項目;還有杭州市城投公司承建的紫之隧道PPP項目等等。
PPP項目運(yùn)作方式主要包括委托運(yùn)營、管理合同、建設(shè)-運(yùn)營-移交、建設(shè)-擁有-運(yùn)營、轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營-移交和改建-運(yùn)營-移交等。
委托運(yùn)營(Operations & Maintenance，O&M)，是指政府將存量公共資產(chǎn)的運(yùn)營維護(hù)職責(zé)委托給社會資本或項目公司，社會資本或項目公司不負(fù)責(zé)用戶服務(wù)的政府和社會資本合作項目運(yùn)作方式。政府保留資產(chǎn)所有權(quán)，只向社會資本或項目公司支付委托運(yùn)營費(fèi)。合同期限一般不超過8年。
管理合同(Management Contract，MC)，是指政府將存量公共資產(chǎn)的運(yùn)營、維護(hù)及用戶服務(wù)職責(zé)授權(quán)給社會資本或項目公司的項目運(yùn)作方式。政府保留資產(chǎn)所有權(quán)，只向社會資本或項目公司支付管理費(fèi)。管理合同通常作為轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營-移交的過渡方式，合同期限一般不超過3年。
建設(shè)-運(yùn)營-移交(Build-Operate-Transfer，BOT)，是指由社會資本或項目公司承擔(dān)新建項目設(shè)計、融資、建造、運(yùn)營、維護(hù)和用戶服務(wù)職責(zé)，合同期滿后項目資產(chǎn)及相關(guān)權(quán)利等移交給政府的項目運(yùn)作方式。合同期限一般為20-30年。
建設(shè)-擁有-運(yùn)營(Build-Own-Operate，BOO)，由BOT方式演變而來，二者區(qū)別主要是BOO方式下社會資本或項目公司擁有項目所有權(quán)，但必須在合同中注明保證公益性的約束條款，一般不涉及項目期滿移交。
轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營-移交(Transfer-Operate-Transfer，TOT)，是指政府將存量資產(chǎn)所有權(quán)有償轉(zhuǎn)讓給社會資本或項目公司，并由其負(fù)責(zé)運(yùn)營、維護(hù)和用戶服務(wù)，合同期滿后資產(chǎn)及其所有權(quán)等移交給政府的項目運(yùn)作方式。合同期限一般為20-30年。
改建-運(yùn)營-移交(Rehabilitate-Operate-Transfer，ROT)，是指政府在TOT模式的基礎(chǔ)上，增加改擴(kuò)建內(nèi)容的項目運(yùn)作方式。合同期限一般為20-30年。
財預(yù)〔2015〕225號文指出：取消融資平臺公司的政府融資職能，推動有經(jīng)營收益和現(xiàn)金流的融資平臺公司市場化轉(zhuǎn)型改制，通過政府和社會資本合作（PPP）、政府購買服務(wù)等措施予以支持。
在遏制和化解地方政府隱性債務(wù)大背景下，政府和社會資本合作（PPP）項目未來支出責(zé)任是否屬于政府債務(wù)時有爭議，而最新的《政府會計準(zhǔn)則第8號——負(fù)債》則給這一爭議劃上句號。
政策支持市場化轉(zhuǎn)型后的城投公司參與PPP項目，合規(guī)的PPP項目不存在新增政府隱性債務(wù)問題，因此市場化轉(zhuǎn)型到位的城投公司采用PPP模式承接政府性項目可行。
（三）通過ABO模式來承接政府項目
財政部2017年11月出臺的《關(guān)于國有資本加大對公益性行業(yè)投入的指導(dǎo)意見》（財建〔2017〕743號）文件指出企業(yè)可以通過委托代理方式獲得政府性項目。顯然，這也是ABO模式適用于城投公司的一個政策依據(jù)。
ABO（授權(quán)-建設(shè)-運(yùn)營）是指由政府直接授權(quán)當(dāng)?shù)卮笮蛧箝_展公益性或準(zhǔn)公益性項目的投資、建設(shè)、運(yùn)營，通常要求被授權(quán)的國企具備較強(qiáng)的項目融資、投資、管理和運(yùn)營能力。該模式下，政府作為授權(quán)方，需要履行規(guī)則制定、績效考核、支付授權(quán)經(jīng)營服務(wù)費(fèi)等職責(zé)；被授權(quán)的國企則需要履行業(yè)主職責(zé)，按約提供相關(guān)項目的投資、建設(shè)、運(yùn)營等整體服務(wù)。
2016年4月，北京市交通委代表北京市政府與京投公司簽署《北京市軌道交通授權(quán)經(jīng)營協(xié)議》，協(xié)議明確京投公司履行北京市軌道交通業(yè)主職責(zé)，京投公司按照授權(quán)負(fù)責(zé)整合各類市場主體資源。這是一種既不同于PPP又不同于BT、代建制等傳統(tǒng)委托代建的ABO模式。在監(jiān)管部門大力整頓地方政府利用違法違規(guī)融資的背景下，ABO模式推出伊始被質(zhì)疑可能違反了財政部關(guān)于以政府購買服務(wù)進(jìn)行違規(guī)融資的相關(guān)規(guī)定。不過，從已有案例來看，ABO模式下被授權(quán)的國企最終向政府提供的是包括投資、建設(shè)、運(yùn)營在內(nèi)的一系列服務(wù)，其中所實施的項目也是在服務(wù)目標(biāo)項下的項目，而且還具備較為明顯的運(yùn)營屬性和經(jīng)營特征，能夠產(chǎn)生較為穩(wěn)定的現(xiàn)金流入，因此我們認(rèn)為ABO模式雖有瑕疵但并未違反財政部相關(guān)規(guī)定，可以為城投公司所用。
（四）承接政府購買服務(wù)類項目
財政部《關(guān)于地方政府債務(wù)實行限額管理的實施意見》財預(yù)[2015]225號文指出：取消融資平臺公司的政府融資職能，推動有經(jīng)營收益和現(xiàn)金流的融資平臺公司市場化轉(zhuǎn)型改制，通過政府和社會資本合作（PPP）、政府購買服務(wù)等措施予以支持。
因此，城投公司要緊跟政策、擇機(jī)而行，將自身作為“承接主體”或“服務(wù)供應(yīng)商”和政府對接，積極依法合規(guī)承接政府購買服務(wù)類業(yè)務(wù)。
2018年6月26日，財政部發(fā)布《政府購買服務(wù)管理辦法（征求意見稿）》，稿件融合了96號文和87號文及結(jié)合近年來政策法規(guī)調(diào)整的相關(guān)內(nèi)容，說明國家對政府購買服務(wù)的規(guī)范性管理進(jìn)一步加強(qiáng)，因此城投公司在承接政府購買服務(wù)類業(yè)務(wù)的時候要牢牢把握好“先預(yù)算、再購買”、“嚴(yán)禁將建設(shè)工程單獨(dú)或與服務(wù)打包及將融資服務(wù)納入購買服務(wù)項目”等政策要求。越位、觸碰紅線的事情堅決不做，要防止出現(xiàn)因項目不合規(guī)被要求整改或者停工的損失，盡量爭取做到依法合規(guī)做業(yè)務(wù)、規(guī)范轉(zhuǎn)型謀發(fā)展。
（五）其他承接政府業(yè)務(wù)的模式
城投公司在市場化轉(zhuǎn)型過程中，經(jīng)過強(qiáng)身健體取得了相應(yīng)的資質(zhì)和具備較強(qiáng)的競爭力后，則可以通過市場競爭采取EPC（工程總承包）來承接政府項目；還可以接受業(yè)主委托，按照合同約定對工程項目的組織實施進(jìn)行全過程或若干階段的管理和服務(wù)（PM）的項目管理承包（PMC）等各種方式來承接政府項目。
按照國資國企改革的方向，城投公司將逐步轉(zhuǎn)型為國有資本投資、運(yùn)營公司，成為城市開發(fā)和城市運(yùn)營服務(wù)商。由于城投公司是政府出資設(shè)立的國有獨(dú)資企業(yè)，承擔(dān)政府公益性建設(shè)任務(wù)應(yīng)當(dāng)是情理之中，但就法理之外如何合規(guī)承接政府性項目，國家除了在宏觀政策上支持外，建議還應(yīng)該補(bǔ)充一些相應(yīng)的細(xì)則，讓地方在操作上做到有章可循。而城投公司則應(yīng)該自覺提升自身的業(yè)務(wù)能力，在承擔(dān)政府公益性項目建設(shè)的同時也要強(qiáng)化資本運(yùn)作，以市場化手段打造經(jīng)營性主營業(yè)務(wù)，形成良性的項目投資和資金回籠的閉環(huán)，最終使公司走向集團(tuán)化、市場化、規(guī)范化的道路。
