近年來地方政府債務(wù)問題逐漸引起廣泛關(guān)注，2013年城投債占整個(gè)債券市場(chǎng)比重已從2008年的1%左右提升至約8%，未來5-6年，城投債償付壓力將增加4-7倍，而當(dāng)前存量債務(wù)到2019年的償本付息總額將超過5000億元。如果考慮未來新增債務(wù)，2019年的償債總壓力將可能達(dá)到10000億元，約是2012年的7倍。針對(duì)未來地方政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)，必須從已有債務(wù)償付和新增債務(wù)管理兩個(gè)角度，在政府債務(wù)管理體系、財(cái)政體制乃至政府與市場(chǎng)的職能分工層面設(shè)計(jì)系統(tǒng)性解決方案。
巨大且逐漸飛速增長的
償本付息壓力
城投債是目前地方政府除貸款以外最主要的債權(quán)融資形式。自債券市場(chǎng)開放以來，城投債發(fā)展經(jīng)歷了三個(gè)階段：第一階段是2004年以前的起步階段，每年發(fā)行的債券很少，可以忽略不計(jì)；第二階段是2005-2008年的初步發(fā)展階段，每年發(fā)行金額迅速增加百億元量級(jí)，在整個(gè)債券市場(chǎng)的比重也提高到1%左右；第三階段是2009年以來飛速發(fā)展階段，由于應(yīng)對(duì)金融危機(jī)和城鎮(zhèn)化進(jìn)程加速，城投債迅速從2009年的4000多億元增加到2012年的近9000億元，占整個(gè)債券市場(chǎng)的比重也一路上升到2013年的近8%，其中2012年發(fā)行額比2011年提高了一倍多。
可以看出，近年來城投債發(fā)展有兩個(gè)重要特點(diǎn)：一是為應(yīng)對(duì)國際金融危機(jī)對(duì)我國經(jīng)濟(jì)的影響，2009年以來城投債的增長一直處于超高速、非常規(guī)發(fā)展?fàn)顟B(tài)；二是城投債占整個(gè)債券市場(chǎng)的比重不斷攀升。在這兩個(gè)特點(diǎn)下，城投債的增長是不穩(wěn)定的，作為政府融資的重要手段，其風(fēng)險(xiǎn)管理、整體規(guī)劃都嚴(yán)重滯后。
從近年來城投債信用級(jí)別變化情況來看，地方政府城投債的風(fēng)險(xiǎn)總體可控，主要風(fēng)險(xiǎn)低于市場(chǎng)平均情況，具有比其他市場(chǎng)債券更好的信用狀況?，F(xiàn)有風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)主要包括核心業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)移、特許經(jīng)營權(quán)變化、產(chǎn)業(yè)行業(yè)政策與周期、融資主體償債壓力、核心資產(chǎn)價(jià)值變化、項(xiàng)目經(jīng)營可持續(xù)問題等六個(gè)方面。從短期看，地方投融資平臺(tái)償債環(huán)境較其他主體更為穩(wěn)定，償債能力仍然較強(qiáng)，但由于財(cái)政收入表現(xiàn)出超預(yù)期的順周期性，增速大幅走低，在中長期存在更多隱憂。
債券償還中，本金往往占有更大的比重。我們根據(jù)每年發(fā)行債券信息整理了各年到期需償付本金的城投債金額，可以看出，雖然尚未考慮2013年10月以后的新增債務(wù)數(shù)據(jù)，從2013年開始，城投債進(jìn)入了本金的償付高峰。其中2014年，達(dá)到了超過2500億元的近期極值，而2016年后更是逐漸攀升，2019年到期需償還的城投債本金將達(dá)到2013年償付額的2.5倍。
城投債每年償還的并不止本金本身，還包括存量債務(wù)的利息。截至2013年9月底，城投債存量已經(jīng)超過23000億元，而這樣的巨額債務(wù)還在以平均每年60%左右的速度不斷增加，這導(dǎo)致2014年當(dāng)年城投債需支付的利息就將超過1400億元，而且之后會(huì)隨存量債務(wù)增長而持續(xù)增加。
2012年，城投債的償本付息總額為1500億元，而根據(jù)目前已發(fā)行的城投債計(jì)算，2014年城投債的償本付息總額將達(dá)到4000億元，是2012年償付總額的2.67倍；現(xiàn)有城投債在2019年的本金償付將出現(xiàn)4442億元峰值，如果再考慮未來2014年-2018年每年新增城投債，2019年城投債償本付息總額將可能達(dá)到10000億元。巨大且逐漸飛速增長的償本付息壓力，伴隨不斷放緩的經(jīng)濟(jì)增長和財(cái)政增長速度，將是未來地方政府城投債最大的直接風(fēng)險(xiǎn)。
未來城投債以及地方政府債務(wù)整體上存在八大風(fēng)險(xiǎn)：經(jīng)濟(jì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、金融環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、政府職能改革風(fēng)險(xiǎn)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)與財(cái)政收支風(fēng)險(xiǎn)、現(xiàn)金流管理等流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)、償債機(jī)制等意愿風(fēng)險(xiǎn)、土地等政府債務(wù)核心資產(chǎn)價(jià)值與存量變化、外部支持政策變化。
在全面考察未來地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的過程中，需要重點(diǎn)分析每年償本付息的支出壓力與財(cái)政收入增長變化的平衡關(guān)系，需要系統(tǒng)關(guān)注與之相關(guān)的八項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)要素。
應(yīng)對(duì)措施需關(guān)注兩個(gè)方向
當(dāng)前地方政府債務(wù)主要存在底數(shù)不清、行業(yè)結(jié)構(gòu)不合理、規(guī)模增長失控、融資渠道失序、信用風(fēng)險(xiǎn)增加和缺乏系統(tǒng)償付管理等六個(gè)方面的問題，應(yīng)對(duì)措施應(yīng)考慮對(duì)已有債務(wù)（存量債務(wù)）償付問題的解決和未來新增債務(wù)的管理兩個(gè)方向。
對(duì)于已有的存量債務(wù)，主要挑戰(zhàn)在于未來6年巨大的償本付息的壓力和無法同步增長的財(cái)政收入的矛盾。從城投債的行業(yè)構(gòu)成可以看出，超過一半的債務(wù)來自可以盈利的工業(yè)（資本貨物）、運(yùn)輸?shù)阮I(lǐng)域，這些項(xiàng)目可以通過良好運(yùn)營而產(chǎn)生自身收入，對(duì)債務(wù)進(jìn)行償付。這樣的債務(wù)可與項(xiàng)目或運(yùn)營公司打包進(jìn)行市場(chǎng)招標(biāo)，賣與或外包給非政府部門，而政府部門只要對(duì)項(xiàng)目進(jìn)度、質(zhì)量和運(yùn)營服務(wù)提出標(biāo)準(zhǔn)和要求，市場(chǎng)自會(huì)進(jìn)行最優(yōu)的資源配置。這樣，60%的債務(wù)負(fù)擔(dān)就可迎刃而解，剩下的40%已經(jīng)處于財(cái)政可以承受和管理的范圍之內(nèi)。
對(duì)未來的新增責(zé)任與債務(wù)，建議從政府與市場(chǎng)的定位和整個(gè)財(cái)政體系的角度進(jìn)行系統(tǒng)性改革與優(yōu)化。第一，須形成涵蓋直接債務(wù)、隱性債務(wù)和或有債務(wù)的地方政府債務(wù)日常統(tǒng)計(jì)機(jī)制，建立地方政府財(cái)政信息分級(jí)披露體系。第二，建立地方政府債務(wù)及融資的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與管控機(jī)制，實(shí)現(xiàn)對(duì)地方政府債務(wù)統(tǒng)籌、發(fā)行、償付全過程系統(tǒng)管理，形成現(xiàn)代規(guī)范的地方政府融資管理體系。第三，加快推進(jìn)財(cái)政體制改革，在地方政府事權(quán)和財(cái)權(quán)方面形成平衡，建立現(xiàn)代規(guī)范的地方政府財(cái)政管理體系。第四，逐步調(diào)整優(yōu)化地方政府的職責(zé)定位，把握好市場(chǎng)與政府的責(zé)任劃分，擴(kuò)大市場(chǎng)職能，降低地方政府的支出需求，將政府職能定位在安全秩序、社會(huì)公正、維持市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)、外部性補(bǔ)充等制度供給與公共服務(wù)方面。
