2008年金融危機(jī)之后，我國經(jīng)濟(jì)率先復(fù)蘇，在此過程中，各級地方政府投融資平臺功不可沒。相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計顯示，截至2012年一季度，我國地方投融資平臺累計融資超6700億元，貸款余額增長率在最高點時曾突破70%。隨著地方投融資平臺的數(shù)量和規(guī)模高速增長，投融資平臺風(fēng)險也在不斷加劇，引起政府和學(xué)界的足夠重視和廣泛爭議。
地方投融資平臺的發(fā)展歷程
地方政府投融資平臺是各級地方政府獲取資金的重要平臺，主要是各類城市建設(shè)投資的企（事）業(yè)法人機(jī)構(gòu)。地方投融資平臺的形成與發(fā)展主要經(jīng)歷了4個階段。
第一階段是初步探索階段（1987～1997）。1987年，上海久事公司成立，成為我國最早的綜合性政府投融資平臺公司。隨后國家發(fā)布了一系列政策文件，在政策支持和地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金需求壓力之下，地方投融資平臺開始起步。
第二階段是推廣融合階段（1997～2008）。受1997年亞洲金融危機(jī)影響，我國經(jīng)濟(jì)下滑壓力加大，為刺激經(jīng)濟(jì)增長，1998年國家開始實施積極的財政政策，這又一次促進(jìn)了地方投融資平臺公司的發(fā)展。
第三階段是高速發(fā)展階段（2008～2010）。受2008年美國次貸危機(jī)引發(fā)的全球性金融危機(jī)的影響，國務(wù)院提出巨額經(jīng)濟(jì)刺激計劃，在這種背景下，配套國家經(jīng)濟(jì)刺激計劃，地方政府積極籌建地方投融資平臺，融資平臺的作用迅速凸顯。尤其是2009年年初中國人民銀行（下稱“央行”）與中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會（下稱“銀監(jiān)會”）聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見》，進(jìn)一步加速了地方投融資平臺的迅猛發(fā)展，無論是數(shù)量還是融資規(guī)模都是前所未有的。
第四階段是規(guī)范清理階段（2010～）。地方政府投融資平臺經(jīng)歷了2008年經(jīng)濟(jì)刺激計劃的實施，2009年地方融資平臺公司舉債融資規(guī)模出現(xiàn)爆發(fā)式增長。因此，從2010年年初開始，規(guī)范和清理地方政府投融資平臺的政策法規(guī)紛紛出臺。2010年7月，中央對于地方融資平臺的管理開始悄然加速。國家發(fā)改委（下稱“發(fā)改委”）暫停了對所有新報和排隊等待的城投類債券的批復(fù)，隨后，財政部、發(fā)改委、央行、銀監(jiān)會又?jǐn)M出臺地方融資平臺清理操作細(xì)則。2012年3月，銀監(jiān)會召開了“地方政府融資平臺貸款風(fēng)險監(jiān)管工作會議”，再一次給快速發(fā)展的地方融資平臺降溫，并進(jìn)一步規(guī)范了融資平臺的運營模式，以減少貸款風(fēng)險。
融資平臺從其產(chǎn)生到發(fā)展，有其必然性。雖然融資平臺為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮了巨大的推動作用，但隨著融資平臺債務(wù)總規(guī)模的飛速增長，加之融資平臺本身運作的不規(guī)范等原因，其中蘊(yùn)含的風(fēng)險日益突出。首先，隨著地方政府融資平臺的快速發(fā)展，其大規(guī)模貸款舉債的行為相當(dāng)于地方財政綁架了貨幣政策，這必然造成商業(yè)銀行貸款風(fēng)險加大，銀行壞賬的發(fā)生概率增大，進(jìn)而也導(dǎo)致地方政府不良貸款隱形飆升。同時，由于地方政府融資平臺的債務(wù)多數(shù)是地方財政擔(dān)保貸款，而土地收入是地方財政收入的重要來源，這就更加突出房地產(chǎn)行業(yè)和地方融資平臺微妙的依存聯(lián)系。土地價格和土地收入對地方政府融資平臺暢通運行起到的重要作用可見一斑。
找準(zhǔn)癥結(jié)，有效防范
逐步推進(jìn)財政體制改革，化解根本性的體制障礙。分稅制是造成地方政府投融資平臺急劇增長的根本原因。地方政府投融資平臺的產(chǎn)生源于分稅制改革導(dǎo)致的地方政府可支配收入不足問題。1994年的分稅制改革使中央和地方間的財政收入分配格局發(fā)生了重大變化。中央財政收入的比重不斷提高，地方財政收入相應(yīng)降低，這就致使地方政府過度依賴融資平臺融資，造成平臺償債壓力不斷增加。防范風(fēng)險要從根源抓起，所以，要從根本上解決投融資平臺風(fēng)險問題，需要逐步地對現(xiàn)有財政體制進(jìn)行改革和完善。中央和省級財政要加大財政保障的力度，可以通過事權(quán)的劃分，匹配給地方政府相應(yīng)財權(quán)。實現(xiàn)財政層級的科學(xué)管理，優(yōu)化資金配置。
規(guī)范和提升投融資平臺運作能力，降低貸款的償還風(fēng)險。投融資平臺公司治理結(jié)構(gòu)和管理水平問題，是投融資平臺風(fēng)險的內(nèi)部原因。平臺公司存在著法人制度不健全、政府干預(yù)嚴(yán)重等缺陷，導(dǎo)致融資能力逐漸下降。同時部分政府平臺公司沒有建立起還款約束機(jī)制和還款保障機(jī)制，市場運作與管理水平也較差，難以形成自我平衡體系，也加劇了各平臺公司的風(fēng)險。因此，一方面要完善平臺公司的內(nèi)部治理，建立科學(xué)現(xiàn)代的企業(yè)制度。實行地方投融資平臺的市場化運作。嚴(yán)格控制平臺的資金使用流向，以資金利用最優(yōu)化為目標(biāo)，實現(xiàn)資金的最優(yōu)化配置。另一方面，探索多元化的融資方式，嘗試以股權(quán)融資、項目融資、資產(chǎn)證券化等融資手段實現(xiàn)融資目標(biāo)，逐步實現(xiàn)融資模式多元化、資金來源多渠道。同時，提高平臺投融資信息及決策的公開透明，有利于受監(jiān)管部門、投資者的監(jiān)督，吸引社會資本共同進(jìn)行地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)。
強(qiáng)化投融資平臺的風(fēng)險管理，減少金融機(jī)構(gòu)的系統(tǒng)性風(fēng)險。金融機(jī)構(gòu)的資金支持成為投融資平臺風(fēng)險的強(qiáng)大推動力，也是加劇風(fēng)險的重要原因。2008年國家巨額經(jīng)濟(jì)刺激投資計劃實施以來，各商業(yè)銀行降低門檻、積極助力地方政府投融資平臺建設(shè)，造成信貸風(fēng)險快速聚集。金融機(jī)構(gòu)特別是銀行，作為地方投融資平臺資金的重要來源，必須要對平臺信貸認(rèn)真評估，全面考察，明確平臺公司資產(chǎn)結(jié)構(gòu)以及償債能力。同時，銀行之間也要溝通合作，針對平臺公司，搭建信用評價平臺，共同防范信貸風(fēng)險。銀行間要建立起利益共享、風(fēng)險共擔(dān)的合作機(jī)制，可以通過降低單個銀行貸款額度，達(dá)到控制金融系統(tǒng)性風(fēng)險的目的。
確定科學(xué)的考核機(jī)制，削弱現(xiàn)行政績考核對平臺風(fēng)險的助推力。政績考核推動融資平臺風(fēng)險猛增是風(fēng)險的主要原因。當(dāng)前，地方官員政績考核方式以區(qū)域GDP增長速度和固定資產(chǎn)投資增速為核心，過分強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。這使得融資平臺成為地方政府經(jīng)濟(jì)工作的重要抓手。地方政府必然有積極性去擴(kuò)大融資平臺規(guī)模，從而導(dǎo)致融資平臺過多過濫，也強(qiáng)化了平臺公司的風(fēng)險。因此，有必要通過制定科學(xué)的考核機(jī)制，來緩解風(fēng)險的形成。必須轉(zhuǎn)變以經(jīng)濟(jì)增長為主的考核方式，建立以民生為導(dǎo)向的考核機(jī)制，以提升人民生活工作幸福指數(shù)為宗旨，將義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、社會保障發(fā)展水平等作為考核指標(biāo)納入對地方政府的考核體系中。作為地方政府，要提前規(guī)劃發(fā)展目標(biāo)，明確投資職責(zé)，防止過度融資。
