改革開放以來，我國市政建設投入增長迅速。1978-2011年，我國城市公用設施固定資產投資年均增長26.1%。按城市人口計算，人均固定資產投資也由3.7元增加至1955.6元。
我國市政建設投資占全社會固定資產投資的比重低于發(fā)展中國家平均水平。發(fā)展中國家城市建設固定資產投資占全社會固定資產投資的比重一般為10%-15%。1995年以來，我國城市基礎設施建設投資占全社會固定資產投資的比重平均為5%。市政建設投資與GDP之比則維持在4%以下。
城鎮(zhèn)化是我國現(xiàn)代化建設的歷史任務。城鎮(zhèn)化涉及的道路、橋梁、給排水、市政設施、環(huán)境保護等公共服務設施的建設和維護，是我國地方政府的基本事權，需要大量的財政支出。
由于基礎設施投資規(guī)模大，回收期限長，單靠當前財政收入建設不太現(xiàn)實，有必要通過舉債方式集中建設資金，在合理期限內提早建成使用，再以有償使用的收費償還債務。
通過城鎮(zhèn)化事權主體發(fā)行市政債券，形成市場化可持續(xù)的融資機制，一方面有助于解決市政建設中財權與事權錯配的問題，另一方面也有助于實現(xiàn)地方政府融資平臺的規(guī)范化，降低財政風險和金融風險。
文眼
改革開放35年來，我國城鄉(xiāng)面貌變化之大舉世罕見。大量的城市基礎設施建設和公共服務設施建設，需要大筆資金投入。這些錢從哪里來？又怎么用？并不簡單。尤其在全面深化改革的新形勢下，在調整中央與地方財權與事權關系的新背景下，如何以市場化手段來推動改革、激活城市建設投融資機制，中國銀行（601988,股吧）間市場交易商協(xié)會的一個研究小組提出了他們的看法，值得一讀。
——亞夫
城鎮(zhèn)化是我國現(xiàn)代化建設的歷史任務，也是擴大內需的最大潛力所在。城鎮(zhèn)化涉及的道路、橋梁、給排水、市政設施、環(huán)境保護等公共服務設施的建設和維護，是我國地方政府的基本事權，需要大量的財政支出。
由于基礎設施投資規(guī)模大，回收期限長，單靠當前財政收入建設不太現(xiàn)實，有必要通過舉債方式集中建設資金，在合理期限內提早建成使用，再以有償使用的收費償還債務。
十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，要“建立事權和支出責任相適應的制度”，并明確“區(qū)域性公共服務作為地方事權”?！稕Q定》提出要“建立透明規(guī)范的城市建設投融資機制，允許地方政府通過發(fā)債等多種方式拓寬城市建設融資渠道”，這為建立權責明晰、多元化的城市建設投融資體制指明了方向。
城市基礎設施建設投融資創(chuàng)新難點
首先，資金需求持續(xù)增長與地方政府財力不足的矛盾長期存在。改革開放以來，我國市政建設投入增長迅速。1978-2011年，我國城市公用設施固定資產投資年均增長26.1%。按城市人口計算，人均固定資產投資也由3.7元增加至1955.6元。
但市政建設投資相對水平仍然較低，其占全社會固定資產投資的比重低于發(fā)展中國家平均水平。聯(lián)合國開發(fā)計劃署的研究表明，發(fā)展中國家城市建設固定資產投資占全社會固定資產投資的比重一般為10%-15%，與GDP之比一般為3%-5%。1995年以來，我國城市基礎設施建設投資占全社會固定資產投資的比重平均為5%，最高值僅為8%。與此同時，市政建設投資與GDP之比也維持在4%以下。
2012年末，我國城鎮(zhèn)化率為52.6%，仍遠低于發(fā)達國家近80%的平均水平。到2020年，預計城鎮(zhèn)人口年均增長1700萬左右，屆時城鎮(zhèn)化率達到60%左右，城市人口8.4億左右?？梢灶A見，隨著城鎮(zhèn)化的推進，基礎設施建設投資勢必也要增長。即使不考慮基礎設施投資的歷史欠賬，按照人均30萬元左右計算投資規(guī)模，未來8-10年每年大體需要新增投入5萬億元。
目前，我國中央地方政府事權和支出責任劃分不清晰、不合理、不規(guī)范，地方政府財政收入難以滿足對應事權的需求。1978-1994年，地方財政收入與支出占全國比重還基本相稱，66.5%對應63.1%，而1995-2012年，二者分別變?yōu)?8.7%和78.9%，也即地方政府用不到一半的財政收入承擔了接近8成的支出責任。而且，隨著地方財政收入增速的變緩（2012年收入增速由上年的29.4%下降到16.2%）和支出的不斷加大，這種財權與事權的不對等狀況存在繼續(xù)強化的趨勢。這種不對等局面的持續(xù)，造成相當一部分地方仍處于“吃飯財政”階段，使得可用于地方建設的財政資金十分有限。
其次，融資形態(tài)不規(guī)范，金融風險和財政風險隱患加大。為填補資金缺口，地方政府主要通過設立政府融資平臺進行融資。審計署審計結果顯示，截至2010年底，地方政府性債務余額達到10.72萬億元，其中政府負有償還責任的6.71萬億元。審計署2012年11月至2013年2月的“抽查”結果顯示，截至2012年底，36個地方政府本級政府性債務余額3.85萬億元，比2010年增長12.94%。融資平臺債務高企容易累積風險。
除銀行貸款外，融資平臺主要通過發(fā)行債券和信托貸款融資。信托貸款的利率水平比銀行信貸高。同時，基礎設施項目建設周期一般在10年左右，而融資平臺貸款期限一般不超過5-8年，只能通過滾雪球的方式“借新錢、還舊債”，加劇銀行信貸風險。此外，融資平臺收入依賴于土地增值。數據顯示，2003-2012年的十年間，土地出讓金貢獻相當于地方財政52%的收入，2010年最高達到72%。一旦經濟回調或土地增值速度放緩，政府融資平臺還款壓力將明顯增大。
未來，除了地方解政府存量債務外，伴隨城鎮(zhèn)化的持續(xù)推進，將會繼續(xù)有大量增量的產生，如果不能相應建立起約束地方政府行為、控制銀行風險的機制，財政風險和金融風險將會繼續(xù)累積。
第三，地方政府發(fā)債創(chuàng)新尚需進一步突破。為化解政府融資平臺風險，建立規(guī)范的地方政府舉債機制，中央已開始探索地方政府發(fā)債之路。2009年3月，中央決定由財政部代地方政府發(fā)行2000億元地方政府債券。2011年，中央試點4省市自行發(fā)債，2013年擴大為6省市。這一舉措為地方政府提供了一種更加市場化的融資渠道。但是，無論是由財政部代發(fā)或省級地方政府自行發(fā)債，都存在資金使用者和債務償還者錯配的問題。
市政項目建設時，主要由城市政府主導；而為市政項目籌資時，實際資金使用者并不出面，主要依靠中央政府、省及直轄市政府發(fā)行債券。這一錯配有可能導致資金使用者只關心項目建設進度，而不關心資金償還問題，導致投資效率低下甚至重復投資。同時，還會被債券投資者認定為有中央政府信用背書，難以形成權責明確的地方政府融資體系。
城市建設投融資機制的國際經驗
目前，發(fā)達國家已經基本完成了城鎮(zhèn)化的進程。英國是最早進行城鎮(zhèn)化的國家，其城鎮(zhèn)化快速發(fā)展時期大約持續(xù)了100年（1800年到1900年）。由于持續(xù)周期較長，英國地方政府財政收入大致可以滿足基礎設施支出的需求。英國之后，城鎮(zhèn)化發(fā)展顯示出后發(fā)加速的特征。美國大約用了80年（1890年到1970年），日本大約用了40年（1935年-1975年），韓國大約用了30年（1960年到1990年）。
在這些國家的城鎮(zhèn)化過程中，也存在資金需求持續(xù)增長與地方政府財力不足的矛盾。美國通過市政債券的機制創(chuàng)新較為有效地推動了本國城鎮(zhèn)化進程。我國尚未推出完全意義上的市政債券，借鑒發(fā)達國家經驗，有助我們在城鎮(zhèn)化融資的路徑選擇上少走彎路。
首先，成熟市場國家市政債券發(fā)行主體通常是城市建設主體。以美國為例，州政府和地方政府（縣、市、鎮(zhèn)等）分別提供一半左右的地方公共產品。債券發(fā)行條件、審批規(guī)則由各州自行規(guī)定，州以下地方政府和機構有權利獨立發(fā)行市政債券。美國市政債券的年發(fā)行額中，州政府和機構所發(fā)行的比例為42.1%，地方政府的份額為53.6%。
上述機制安排的好處在于，一方面融資利率可以準確反映事權主體的債務風險狀況，另一方面發(fā)債主體與用款主體一致，可以有效防范道德風險。在美國沒有發(fā)現(xiàn)存在以州政府名義發(fā)債再轉移給縣政府使用的現(xiàn)象。
在我國當前階段，地方政府融資平臺承擔了一部分本應由政府承擔的職責。相應的，地方政府融資平臺債務大多有地方政府為其擔保，變相地將政府信用綁定在融資平臺債務之上，這種方式混淆了政府和企業(yè)的職責?，F(xiàn)行試點的地方政府債由于有中央政府的兜底擔保，加上地方政府財政不透明，投資人難以了解地方政府發(fā)債資金使用情況，容易導致資金使用效率不高。
第二，成熟市場國家市政債券主要由當地居民購買。由于信息可獲得性不同，當地居民在項目建設、政府行為、投資效率等方面均可直接觀察和評價，有助于投資者對債券發(fā)行人進行監(jiān)督。美國市政債券絕大部分都由當地居民和機構投資者購買，跨區(qū)域流虯€
