新型城鎮(zhèn)化是一個涉及土地制度改革、公共服務體制改革、城市投融資體制改革、戶籍制度和人口管理制度改革、房地產管理改革、財稅體制改革等多種改革的系統(tǒng)工程
當前，我國城鎮(zhèn)化進程正站在一個新的歷史起點。如何讓城鎮(zhèn)化發(fā)揮其擴大內需的潛力，實現(xiàn)區(qū)域經濟的協(xié)調發(fā)展和宏觀經濟的穩(wěn)步前行，是未來改革創(chuàng)新的重要問題。
人如何市民化
“人”是新型城鎮(zhèn)化的主體和核心。農業(yè)轉移人口市民化要求城鎮(zhèn)發(fā)展要有多元的產業(yè)支撐、完善的公共服務保障和合理的戶籍制度安排，幫助農民工實現(xiàn)“職業(yè)上從農業(yè)到非農業(yè)、地域上從農村到城鎮(zhèn)、身份上從農民到市民”的三維轉換。
首先，產業(yè)支撐及轉移人口穩(wěn)定就業(yè)是城鎮(zhèn)化的重要基礎。農業(yè)轉移人口市民化要求城鎮(zhèn)發(fā)展要有多元的產業(yè)基礎來保障進城人口有穩(wěn)定的就業(yè)。要強化城鎮(zhèn)化的產業(yè)支撐，促進產城融合，通過推動產業(yè)發(fā)展來提高城鎮(zhèn)吸納就業(yè)能力，實現(xiàn)城鎮(zhèn)化與工業(yè)化、信息化的融合。要構建進城人口的職業(yè)培訓體系和創(chuàng)業(yè)扶持體系，使進城人口更好地融進城市，幫助外出打工的農民工回歸創(chuàng)業(yè)。
其次，公共服務體制改革是轉移人口市民化的突破口。十八屆三中全會指出，穩(wěn)步推進城鎮(zhèn)基本公共服務常住人口全覆蓋。建立財政轉移支付同農業(yè)轉移人口市民化掛鉤機制。包括勞動報酬、勞動保護、子女教育、醫(yī)療服務、社會保障等基本公共服務和公共產品要逐步由戶籍人口向常住人口全覆蓋。
第三，戶籍制度改革是轉移人口市民化的重要保障。中央城鎮(zhèn)化工作會議提出，全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序開放中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規(guī)模。推進農業(yè)轉移人口市民化要堅持自愿、分類、有序。戶籍制度要在深化配套制度改革的基礎上，實施全國統(tǒng)一的居住證制度，實現(xiàn)戶籍制度和居住證制度的有效銜接，并努力實現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務依據(jù)居住證向常住人口全覆蓋。要采取“分類指導，因城而異，因群而異”的原則，按城市類型、經濟規(guī)模和人口特征采取不同的戶籍遷移管理辦法。對大城市，既不能關死城門，堵住農民進城，也不能一步完全放開戶籍，要依據(jù)城市綜合承載力，對不同類型農民工群體逐步放寬落戶條件。要優(yōu)先把有穩(wěn)定勞動關系，長期舉家工作、生活在城市，有穩(wěn)定住所、工作和收入，并基本融入城市的“沉淀型”農民工流動人口逐步轉為城鎮(zhèn)居民。要重點解決新生代農民工落戶問題。在農民工市民化的進程中，新生代農民工是市民化意愿最強、市民化過程最為迫切，同時也是比較容易融入城市的群體。對于中小城市，要向進城農民工打開城門，鼓勵其進城落戶。對于縣城和縣域中心鎮(zhèn)，則要敞開城門，讓農民自由進城。
地怎樣使用
“地”是新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要內容。中央城鎮(zhèn)化工作會議提出，提高城鎮(zhèn)建設用地利用效率。為此，要保障城鎮(zhèn)化建設用地的集約使用，改變土地城鎮(zhèn)化大大快于人口城鎮(zhèn)化的局面。要創(chuàng)新土地管理制度，在符合有關城市法規(guī)、政策、規(guī)劃的前提下，優(yōu)化土地利用結構，改善經營管理，提高土地利用效率和經濟效益，合理滿足城鎮(zhèn)化用地需求。要提高城鎮(zhèn)用地集約度，通過相對集中布局城鎮(zhèn)基礎設施、密集組團發(fā)展等方式節(jié)約用地，結合城市各區(qū)域的功能定位，合理確定其適宜建筑容積率及人口密度。
按照守住底線、試點先行的原則穩(wěn)步推進土地制度改革。農村土地制度改革要通過制度設計盡可能規(guī)避風險。土地產權設計，要在承包權、經營權、所有權三個權利分離情況下來保障各個主體之間的權益。
首先，要加快包括農村宅基地在內的農村集體土地所有權和建設用地使用權地籍調查，盡快完成確權登記頒證工作。土地確權是土地流轉的前提條件，是農民工自主處置土地和獲取土地收益的根本依據(jù)。進一步完善農村土地的確權賦能，發(fā)放相應的證書予以登記確認；把用于公益、發(fā)展企業(yè)或其他集體經濟的所有權歸于農民集體，并通過折股量化等形式分配到個人。
其次，建立農村產權流轉交易市場，推動農村產權流轉交易公開、公正、規(guī)范運行。應當為農民土地承包經營權流轉提供更多的法律法規(guī)服務、合同服務、仲裁服務、土地價值評估服務，完善土地交易平臺。鼓勵承包經營權在公開市場上向專業(yè)大戶、家庭農場、農民合作社、農業(yè)企業(yè)流轉，發(fā)展多種形式規(guī)模經營。土地流轉要在農業(yè)用途范圍內按照“依法、自愿、有償”的原則展開，以保障農民的土地財產權。
第三，保障農戶宅基地用益物權，改革完善農村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩(wěn)妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，探索農民增加財產性收入渠道。
最后，要完善征地制度和用地制度，增加農民土地增值收益，控制征地規(guī)模，提高用地集約度。要改革征地補償制度，合理確定國家、地方政府、集體和個人的收益分配辦法，提高農民在土地增值中的比例，防止地方以地生財而隨意侵占和損害農民土地權益。要嚴格控制征占規(guī)模。
錢從哪里來
“錢”是實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化的關鍵所在。據(jù)國家開發(fā)銀行預計，未來三年我國城鎮(zhèn)化投融資資金需求量將達25萬億元。
中央城鎮(zhèn)化工作會議提出了四大城鎮(zhèn)化資金來源，要求完善地方稅體系；建立健全地方債券發(fā)行管理制度；推進政策性金融機構改革；鼓勵社會資本參與城市公用設施投資運營。新型城鎮(zhèn)化不可能再靠類似“四萬億”的公共投資，必須依靠市場機制，以企業(yè)為投資主體，特別要激發(fā)民間投資的活力。
民間資本與市場經濟存在著天然聯(lián)系。民間投資比較理性，在客觀上會加速相關投資建設進程和提高投資效率，同時也能夠大大緩解政府因投入能力有限制約城鎮(zhèn)化發(fā)展的“瓶頸”約束。調查表明，民營企業(yè)和民間資本在能源及基礎設施建設，服務業(yè)特別是現(xiàn)代服務業(yè)和公共服務，保障房建設和棚戶區(qū)改造，智慧城市與綠色發(fā)展，城市產業(yè)升級和新興產業(yè)發(fā)展，城鎮(zhèn)綜合體和新型社區(qū)建設，中小銀行和草根金融等方面都大有可為。
空間如何布局
中國城鎮(zhèn)化發(fā)展要實現(xiàn)依托大城市推進城鎮(zhèn)化與主要依托縣城推進農村城鎮(zhèn)化并重；發(fā)展以大都市圈為特征的“網絡發(fā)展式”城鎮(zhèn)化與以縣城為依托發(fā)展中小城市的“據(jù)點發(fā)展式”城鎮(zhèn)化同步；城鎮(zhèn)化要走適當集中之路，避免“村村點火、戶戶冒煙”小城鎮(zhèn)過度發(fā)展的“農村病”和大城市人口盲目膨脹的“大城市病”；東部和中西部地區(qū)要在產業(yè)梯次轉移的基礎上推進農村剩余勞動力的有序合理流動，中西部要做好承接東部產業(yè)和勞動力回流的“雙轉移”工作，實現(xiàn)城鎮(zhèn)化的均衡發(fā)展。
城市群的建設將是新型城鎮(zhèn)化的重要走向。中央城鎮(zhèn)化工作會議提出，全國主體功能區(qū)規(guī)劃對城鎮(zhèn)化總體布局作了安排，提出了“兩橫三縱”的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局，要一張藍圖干到底。要在中西部和東北有條件的地區(qū)，依靠市場力量和國家規(guī)劃引導，逐步發(fā)展形成若干城市群，成為帶動中西部和東北地區(qū)發(fā)展的重要增長極。城市群不僅可以發(fā)揮中心城市的規(guī)模效應和輻射作用，緩解其人口和資源承載壓力，而且還能增強周邊中小城市的區(qū)位優(yōu)勢，提高中小城市吸引力，實現(xiàn)大城市和中小城市的協(xié)同共贏發(fā)展。
依托縣城發(fā)展農村城鎮(zhèn)化是我國均衡城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的重要支柱?？h城是中國農村行政、生產、流通、交通、服務中心，它們是城市之“尾”，卻是農村城鎮(zhèn)之“首”。我國縣城經過之前的城鎮(zhèn)化已經有較好的產業(yè)基礎和基礎設施，依托縣城發(fā)展城鎮(zhèn)化可以突破城市建設、安排就業(yè)所需的資金限制以及城鎮(zhèn)化所需的交通和通訊條件限制，可以解決農業(yè)勞動力進城的適應性問題，還可以減輕農民工大規(guī)模異地流動所帶來的社會代價。把縣城建設成有吸引力的中小城市，既有利于避免過分分散的城鎮(zhèn)化造成的土地浪費、污染難以治理的“農村病”，也能避免過度發(fā)展大城市造成的“城市病”。
城市如何建設和管理
城鎮(zhèn)化要健康發(fā)展，需防范五大誤區(qū)：
一要防有城無市的過度城鎮(zhèn)化，城鎮(zhèn)化缺乏產業(yè)支撐，要避免使新市民變游民、新城變空城的“拉美化陷阱”。
二要防有速度無質量的城鎮(zhèn)化，避免地方一哄而起搞大躍進，一味追求城鎮(zhèn)化的高速度和規(guī)模擴張，陷入“速度至上陷阱”。
三要防城鎮(zhèn)化的“房地產化”，過度依賴土地財政，避免過高地價推高房價、陷入“賣地財政陷阱”。
四要防地方政府以地生財，消滅村莊，迫使農民“被上樓”、農村被城鎮(zhèn)化，陷入“掠奪式發(fā)展陷阱”。
五要防特大都市“大城市病”，避免重物而輕人的城鎮(zhèn)化，陷高樓林立而居民幸福感下降、人口膨脹、環(huán)境惡化、資源粗放開發(fā)陷阱。
城市規(guī)劃要由擴張性規(guī)劃逐步轉向限定城市邊界、優(yōu)化空間結構的規(guī)劃。城市規(guī)劃要保持連續(xù)性。城鎮(zhèn)化不等于攤大餅。像北京、上海等特大城市要嚴格控制人口規(guī)模，防止人口過度膨脹和城市無序蔓延，避免大城市病。城鎮(zhèn)化也不等于透支未來。底特律破產的重要原因之一就是城市政府過度負債，透支未來。底特律破產警示我們，城鎮(zhèn)化規(guī)劃要長遠考慮，科學規(guī)劃，避免城市政府以過高的負債來過度透支未來。
房如何有效調節(jié)
住有所居是城鎮(zhèn)化最重要的物質條件。中央經濟工作會議提出要“努力解決好住房問題，探索適合國情、符合發(fā)展階段性特征的住房模式，加大廉租住房、公共租賃住房等保障性住房建設和供給，做好棚戶區(qū)改造。特大城市要注重調整供地結構，提高住宅用地比例，提高土地容積率”。這體現(xiàn)了“寓改革于調控之中”的新思路，意味著房地產管理從行政主導的需求管理轉向長效的供給管理。
我國房地產市場過去出現(xiàn)“十年九調，屢調屢漲”怪圈。要打破這種“怪圈”必須有新的管理方式。
一要從應急式短期調控轉向用長效機制實現(xiàn)有效管理；
二要從單邊需求調控轉向供給與需求平衡、以供給管理為主的調節(jié)方式；
三要從偏重行政調控轉向綜合市場調節(jié)，發(fā)揮市場在商品房資源配置中的決定性作用；
四要從單一的“增量”調控轉向“增量”與“存量”調節(jié)并重；
五要從針對一線城市病因形成的大一統(tǒng)調控“藥方”轉向對不同地域、不同城市的差別調節(jié)。
