摘要：伴隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展，由地方政府出資設(shè)立的城市建設(shè)投資融資平臺(tái)公司，簡(jiǎn)稱“城投”或“城投公司”，成為了我國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中帶有強(qiáng)烈政府性質(zhì)的特殊市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)體，通過近十來年的發(fā)展，很多城投公司的經(jīng)營(yíng)運(yùn)作已經(jīng)深深植入了其所在城市的現(xiàn)代化發(fā)展中。本文就十八屆三中全會(huì)提出的全面改革內(nèi)容結(jié)合城投公司的現(xiàn)狀，分析當(dāng)前城投所面臨的危機(jī)與機(jī)遇，探索未來城投公司的發(fā)展路徑。
一、背景
中共十八屆三中全會(huì)審議通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》簡(jiǎn)稱《決定》，對(duì)中國(guó)未來十年的改革開放和發(fā)展做出了一個(gè)綱領(lǐng)性的規(guī)劃。內(nèi)容涵蓋15個(gè)領(lǐng)域、60個(gè)具體任務(wù)，改革力度前所未有，其中與城投行業(yè)直接相關(guān)的就有6個(gè)領(lǐng)域。作為支持地方發(fā)展，進(jìn)行投融資活動(dòng)的城投公司，與地方政府的政策環(huán)境和財(cái)力支持息息相關(guān)。在新的形勢(shì)下，相關(guān)政策逐步縮緊，不少的城投公司發(fā)展面臨很大的不確定性，稍有不慎就會(huì)遭遇嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，甚至存亡的分界。帶著這樣的考慮，深挖三中全會(huì)《決定》的內(nèi)涵，剖析其對(duì)城投公司的影響，從中探討未來可行的方向。
二、城投公司現(xiàn)狀與分類
隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速的發(fā)展，投融資改革的推進(jìn)，為了更好地實(shí)現(xiàn)城市發(fā)展，很多大中城市，甚至一些區(qū)縣都已經(jīng)組建了城投公司。根據(jù)2011年全國(guó)審計(jì)結(jié)果，全國(guó)城投公司總共有6576家，其中：省級(jí)165家、市級(jí)1648家、縣級(jí)4763家，其運(yùn)作與經(jīng)營(yíng)狀況不盡相同，發(fā)展有快、有慢、有倒退。但總體來看，各城投公司已經(jīng)成為了推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的一支重要力量，不少城市經(jīng)營(yíng)的好壞，與城投公司的發(fā)展水平息息相關(guān)。
根據(jù)城投的發(fā)展水平，我們一般將其分為四類：
第一類平臺(tái)是指已經(jīng)跨越了銀行信貸、土地融資、資本運(yùn)作的三個(gè)階段，全面融入城市資源運(yùn)作階段，完全實(shí)現(xiàn)了通過自身的經(jīng)營(yíng)管理實(shí)現(xiàn)自我經(jīng)營(yíng)，自我造血，自我成長(zhǎng)。如一些經(jīng)營(yíng)規(guī)模大，水平高，盈利能力強(qiáng)的城投城建公司。
第二類平臺(tái)是指已建立合理的償借機(jī)制，對(duì)市政項(xiàng)目的投融資，能做到有借有還，保證資金平衡，自身的運(yùn)營(yíng)能實(shí)現(xiàn)城市的發(fā)展的公司。
第三類平臺(tái)是指還沒有形成良好的發(fā)展機(jī)制，還主要依靠銀行信貸、直接融資、土地出讓等方式維持經(jīng)營(yíng)的城投公司。
第四類平臺(tái)是指自身功能已經(jīng)萎縮，向政府部門回歸，完全失去經(jīng)營(yíng)能力的公司。
現(xiàn)階段，第三類城投公司在全國(guó)分布最為廣泛，在數(shù)量上也占比最大，約五成以上。近兩年，褪去了2009年“四萬億”投資計(jì)劃的狂熱，此類平臺(tái)向上或向下的分化趨勢(shì)越來越明顯。
三、《決定》對(duì)城投公司的生存發(fā)展影響
（一）《決定》提出的兩項(xiàng)重要改革
1、財(cái)稅體制改革
十八屆三中全會(huì)《決定》中最重要的一項(xiàng)改革就是深化財(cái)稅體制改革。《決定》指出：“財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，科學(xué)的財(cái)稅體制是優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一、促進(jìn)社會(huì)公平、實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安的制度保障。必須完善立法、明確事權(quán)、改革稅制、穩(wěn)定稅負(fù)、透明預(yù)算、提高效率，建立現(xiàn)代財(cái)政制度，發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性。”
建立一個(gè)與國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的財(cái)稅體制是國(guó)家保持長(zhǎng)期發(fā)展的基本保障，所以中央決定對(duì)現(xiàn)行的財(cái)稅體制進(jìn)行革新，在《決定》中明確了三大基本任務(wù)：一是改進(jìn)預(yù)算管理制度，二是完善稅收制度，三是建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。從這可以看出，改革的目標(biāo)就是要改進(jìn)上個(gè)世紀(jì)建立運(yùn)行的分稅制制度，根據(jù)稅收制度與稅種屬性，理順中央與地方的財(cái)政收入劃分，同時(shí)保持現(xiàn)有中央和地方財(cái)力格局總體穩(wěn)定。
眾所周知，關(guān)于城投公司的產(chǎn)生，最基本的原因就是1994年分稅制改革后，中央與地方的財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配，中央分到了更多的財(cái)權(quán)，而地方的事權(quán)卻逐步增加，地方財(cái)政長(zhǎng)期收支不平衡，再加上《預(yù)算法》對(duì)地方政府的限制，于是各地爭(zhēng)相仿效組建平臺(tái)公司開展融資活動(dòng)與土地運(yùn)作，進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)與城市經(jīng)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展。如果通過改革使中央與地方的財(cái)權(quán)與事權(quán)完全匹配，并且地方可以自行發(fā)債融資的話，那么城投類的平臺(tái)公司最基本的經(jīng)營(yíng)職能便不復(fù)存在，所以城投公司遇到的最大的困難是轉(zhuǎn)型的問題。
2、建立地方政府信用評(píng)級(jí)制度，開放市政債券發(fā)行
1995年起實(shí)施的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》第28條，明確規(guī)定“除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券?！币虼耍荛L(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，我國(guó)政府債券僅限中央政府債券。依據(jù)財(cái)政部印發(fā)的《2009年地方政府債券預(yù)算管理辦法》和《2013年地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)辦法》，地方政府發(fā)債始于2009年，最初完全由財(cái)政部代發(fā)，2011年起由上海、廣東等4地進(jìn)行政府自行發(fā)債嘗試，到今年自行發(fā)債省份擴(kuò)容到6地。
作為首期地方政府債券，2009年新疆維吾爾自治區(qū)政府債券（一期），簡(jiǎn)稱“09新疆01”，于2009年3月30日至2009年4月1日在上證所發(fā)行，并于2009年4月3日正式上市，成功募集資金30億元。根據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，到今年年底由財(cái)政部代理發(fā)行的地方政府債券將會(huì)達(dá)3500億元，較2012年2500億元的規(guī)模增加了40%。
《決定》指出：“建立透明規(guī)范的城市建設(shè)投融資機(jī)制，允許地方政府通過發(fā)債等多種方式拓寬城市建設(shè)融資渠道?！?相信隨著相關(guān)政策逐步地放開，地方政府債券發(fā)行規(guī)模會(huì)進(jìn)一步擴(kuò)大。
自行發(fā)債對(duì)地方政府是一把雙刃劍，發(fā)債過多的城市會(huì)對(duì)發(fā)債產(chǎn)生依賴，如果沒有適合的制度與之相配，當(dāng)出現(xiàn)逆城市化時(shí)，會(huì)加速城市的衰退。根據(jù)美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，每個(gè)城市都有權(quán)自行發(fā)債是不可能的。雖然州政府和地方政府從1812年開始就以發(fā)行債券的方式為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)籌集資金，但美國(guó)從來沒有全面放開地方政府自行發(fā)債，而是通過嚴(yán)格的債務(wù)規(guī)?？刂婆c風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。美國(guó)法律規(guī)定：“州政府發(fā)債必須要經(jīng)當(dāng)?shù)毓袢w投票表決或議會(huì)表決通過，州以下地方政府要受經(jīng)常性預(yù)算平衡和嚴(yán)格的會(huì)計(jì)準(zhǔn)則限制?！?8年金融危機(jī)后，美國(guó)了防范債務(wù)危機(jī)，對(duì)州及以下政府發(fā)債雙加加了管理，目前全美只有三十幾個(gè)州在08年后自行發(fā)過債，大多集中在加利福尼亞、紐約、得克薩斯、伊利諾伊、佛羅里達(dá)和賓夕法尼亞等6個(gè)州，并且市政府發(fā)行的債券也只限于一些大中型城市。由于美國(guó)對(duì)投資者保護(hù)的法律完備，個(gè)人投資者可以對(duì)一些風(fēng)險(xiǎn)較高的市政債券用腳投票，所以其近兩年發(fā)行銷售情況并不太好。
?。ǘ└母飳?duì)四類城投公司的影響
上述兩項(xiàng)改革對(duì)四類城投公司的影響程度分析
城投公司 第一類 第二類 第三類 第四類
財(cái)政支持力度 強(qiáng) 強(qiáng) 一般 弱
經(jīng)營(yíng)造血能力 強(qiáng) 一般 弱 無
財(cái)稅改革影響 較弱 較強(qiáng) 強(qiáng) 弱
自行發(fā)債影響 弱 強(qiáng) 較強(qiáng) 較弱
對(duì)第一類城投公司，如上海城投，已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了自我造血，獨(dú)立發(fā)展的能力，完全融入了城市的發(fā)展過程中，近二十年來上海市的財(cái)權(quán)與事權(quán)的匹配度就比其它地區(qū)高，在這種環(huán)境下產(chǎn)生發(fā)展出來的城投公司自然受財(cái)稅改革的影響較弱，從2013年開始上海市政府可以自行發(fā)債，但2013年上海城投的融資能力卻在進(jìn)一步上升，這主要是因?yàn)樯虾３峭犊梢元?dú)立于市財(cái)政支持進(jìn)行運(yùn)作，所以改革對(duì)這類城投公司的生存影響是較弱的。
對(duì)第二類城投公司，如合服、濟(jì)南、太原、鎮(zhèn)江等一些省會(huì)城市或發(fā)展較好的地市級(jí)城投公司，其財(cái)政支持力度強(qiáng)，建立了合理的還債機(jī)制，有一定的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目。這些地方政府有能力自行發(fā)債，財(cái)稅改革會(huì)使財(cái)政資金流向市政債，必然會(huì)減少對(duì)城投公司的支持力度，如果其自行發(fā)債，很可能不再通過城投公司，所以這類城投公司要盡快轉(zhuǎn)變經(jīng)營(yíng)機(jī)制，加強(qiáng)造血能力，形成良性循環(huán)。
對(duì)第三類城投公司，是全國(guó)數(shù)量最多的平臺(tái)公司。公司受財(cái)政支持能力一般，經(jīng)營(yíng)造血能力弱，在公司總資產(chǎn)中，土地資產(chǎn)占比高，凈現(xiàn)金流表現(xiàn)差甚至為負(fù)。改革會(huì)對(duì)此類城投公司的生存沖擊最大。
對(duì)第四類城投公司，幾乎無平臺(tái)性質(zhì)，相信隨著進(jìn)一步的改革，此類平臺(tái)會(huì)逐漸消失。
綜上，城投公司在新的改革形勢(shì)下，必然會(huì)受到強(qiáng)烈的沖擊，由其對(duì)于第三類城投公司要認(rèn)清自身的定位、功能和作用，應(yīng)該盡早根據(jù)自身所處的環(huán)境，規(guī)劃明確好發(fā)展路徑，加快改革的速度，改革沒有回頭路，應(yīng)該果斷向上靠攏。所以目前還僅僅局限于政府投融資平臺(tái)的城投公司應(yīng)該突破融資平臺(tái)的思維，向新的層次發(fā)展。
四、《決定》對(duì)城投公司未來發(fā)展的啟示
（一）積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)。
《決定》指出：“公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的基本經(jīng)濟(jì)制度，是中國(guó)特色社會(huì)主義制度的重要支柱，也是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的根基。公有制經(jīng)濟(jì)和非公有制經(jīng)濟(jì)都是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，都是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。”
“鼓勵(lì)非公有制企業(yè)參與國(guó)有企業(yè)改革，鼓勵(lì)發(fā)展非公有資本控股的混合所有制企業(yè)，鼓勵(lì)有條件的私營(yíng)企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度。”
“積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)。國(guó)有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經(jīng)濟(jì)，是基本經(jīng)濟(jì)制度的重要實(shí)現(xiàn)形式，有利于國(guó)有資本放大功能、保值增值、提高競(jìng)爭(zhēng)力，有利于各種所有制資本取長(zhǎng)補(bǔ)短、相互促進(jìn)、共同發(fā)展。允許更多國(guó)有經(jīng)濟(jì)和其他所有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展成為混合所有制經(jīng)濟(jì)。國(guó)有資本投資項(xiàng)目允許非國(guó)有資本參股?！?BR>
“允許社會(huì)資本通過特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)，研究建立城市基礎(chǔ)設(shè)施、住宅政策性金融機(jī)構(gòu)?！?BR>
混合所有制經(jīng)濟(jì)不是一個(gè)新詞，黨的十五大就指出要建立公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的基本經(jīng)濟(jì)制度，大力發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，但是由于種種原因，近十年來混合所有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展并不太好。相信三中全會(huì)以后，根據(jù)《決定》提出的新內(nèi)涵和新定位，國(guó)有資本控股和非公有制資本控股的混合所有制經(jīng)濟(jì)會(huì)出現(xiàn)共同發(fā)展的局面，所以作為國(guó)有資本單一的城投公司完全可以根據(jù)自身需求，果斷嘗試混合所有制，快速壯大實(shí)際控制資產(chǎn)的規(guī)模，提高經(jīng)營(yíng)能力與盈利能力，實(shí)現(xiàn)自身跨越式發(fā)展。
通過這些年的實(shí)踐，國(guó)有獨(dú)資企業(yè)引入混合所有制一般有兩種可操作的方法。一是通過整體改制進(jìn)行混合所有制嘗試。這種方法難度較大，但改制較為徹底，通過引入其它所有制經(jīng)濟(jì)主體，組建成為新股份公司，使原來政府單一出資的城投公司，轉(zhuǎn)變?yōu)椤皣?guó)資委（財(cái)政局或住建局）+投資者”的股東模式，改變政府一言堂的局面，讓股東大會(huì)決議公司重大事項(xiàng)，從而實(shí)現(xiàn)讓更多的參與者，參與到城市建設(shè)中來，集資、集智、集力，共同實(shí)現(xiàn)城市良性發(fā)展。二是通過子公司進(jìn)行改制。這種方法操作比較簡(jiǎn)單，使用范圍廣泛。城投公司根據(jù)自身業(yè)務(wù)，組建、收購(gòu)或重組項(xiàng)目股份公司引入混合所有制。對(duì)于這種方法，不少具有一定盈利水平的城投公司現(xiàn)在都已經(jīng)開始嘗試，如青島城投、寧波城投、天津城投等。
?。ǘ┌l(fā)展為國(guó)有投資集團(tuán)
《決定》指出：“完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制，以管資本為主加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管，改革國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制，組建若干國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司，支持有條件的國(guó)有企業(yè)改組為國(guó)有資本投資公司?！?BR>
“允許混合所有制經(jīng)濟(jì)實(shí)行企業(yè)員工持股，形成資本所有者和勞動(dòng)者利益共同體?！?BR>
組建國(guó)有投資集團(tuán)也不是一個(gè)新概念，我國(guó)以前就參考新加坡淡馬錫集團(tuán)組建了中國(guó)投資集團(tuán)。淡馬錫是一家由新加坡財(cái)政部監(jiān)管、以私人名義注冊(cè)的控股公司，下設(shè)若干子公司，主要由政府官員組成董事會(huì)。政府部門對(duì)公司影響僅體現(xiàn)在董事會(huì)人事任免權(quán)，不干涉淡馬錫及控股下屬公司投資運(yùn)營(yíng)。淡馬錫下屬公司按市場(chǎng)規(guī)則運(yùn)營(yíng)，自負(fù)盈虧。但是由于我國(guó)經(jīng)濟(jì)體量遠(yuǎn)超新加城，國(guó)企、央企的數(shù)量眾多，發(fā)展水平不一，具體情況復(fù)雜，近十年來由于上述種種原因，就沒有再進(jìn)行更加深入的實(shí)質(zhì)性探索了。
雖然《決定》關(guān)于組建國(guó)有資本投資公司主要是針對(duì)央企，但這種以轉(zhuǎn)變資產(chǎn)管理到資本運(yùn)營(yíng)的思維方式，作為地方政府平臺(tái)的城投公司可以完全借鑒，轉(zhuǎn)型成為一個(gè)積極的投資者，由目前的“地方政府+平臺(tái)公司”模式轉(zhuǎn)變?yōu)?“地方政府+投資平臺(tái)+項(xiàng)目公司或平臺(tái)公司”的模式，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)有的城投公司政企分來，讓城投公司獨(dú)立地進(jìn)行資本運(yùn)作，行使出資人的角色，獨(dú)資、控股、參股各類企業(yè)或平臺(tái)，支持幫助各類企業(yè)或平臺(tái)做大做強(qiáng)，支持當(dāng)?shù)爻鞘邪l(fā)展，甚至跨區(qū)經(jīng)營(yíng)，與其它城投公司合作，加強(qiáng)城市之間的聯(lián)合發(fā)展，實(shí)現(xiàn)共贏。
五、總結(jié)與展望
相信在不遠(yuǎn)的未來，隨著更加深入的市場(chǎng)化改革，城市之間的發(fā)展競(jìng)爭(zhēng)會(huì)越來越激烈，更加適宜居住，更加有發(fā)展機(jī)會(huì)的城市會(huì)更好的發(fā)展，而淘汰的城市會(huì)隨著經(jīng)營(yíng)能力的下降，城市會(huì)逐步萎縮。以完成地方政府進(jìn)融資任務(wù)為主業(yè)的城投公司應(yīng)該轉(zhuǎn)型為城市的經(jīng)營(yíng)者，開發(fā)者，建設(shè)者，以支持城市良性發(fā)展為目標(biāo)，建設(shè)更好，更美，便適宜的城市為自己主要業(yè)務(wù)，把自身的戰(zhàn)略與城市的發(fā)展結(jié)合起業(yè)，實(shí)現(xiàn)與城市共生。
