2014年3月3日下午，全國(guó)政協(xié)十二屆二次會(huì)議在北京人民大會(huì)堂開(kāi)幕。全國(guó)政協(xié)常委、全國(guó)工商聯(lián)副主席、億達(dá)集團(tuán)董事局主席孫蔭環(huán)常年關(guān)注新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，本次會(huì)議上，他就新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的投融資渠道問(wèn)題，提交了自己撰寫(xiě)的提案。
現(xiàn)狀：土地財(cái)政弊端日益顯現(xiàn)
據(jù)孫蔭環(huán)委員介紹，目前城鎮(zhèn)化投融資制度的形成可源于上個(gè)世紀(jì)九十年代。1994年 的分稅制改革，明確了中央與地方的財(cái)權(quán)、事權(quán)關(guān)系，建立了政府投融資體制基本構(gòu)架，公益性項(xiàng)目投資主要由財(cái)政資金安排，基礎(chǔ)性項(xiàng)目以政府投資為主，競(jìng)爭(zhēng)性 項(xiàng)目由企業(yè)負(fù)責(zé)投資。在財(cái)權(quán)不足、事權(quán)過(guò)多的背景下，地方政府開(kāi)始追求預(yù)算外收入，地方融資平臺(tái)和土地財(cái)政成為地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資的兩個(gè)主要渠道， 在很多地方，土地財(cái)政甚至成為融資主體。
盡管土地出讓收入對(duì)地方政府城鎮(zhèn)化建設(shè)融資具有舉足輕重的作用，但該制度具有不可持續(xù)性，弊端日益顯現(xiàn)，主要表現(xiàn)在：
土地供給是有限的。土地資源具有稀缺性，尤其是我國(guó)人口眾多，“18億畝”耕地紅線必須堅(jiān)守，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷推進(jìn)，對(duì)土地的需求將大幅增加，土地資源供給壓力會(huì)越來(lái)越大。
土地出讓收益正在明顯下降。據(jù)有關(guān)部門(mén)統(tǒng)計(jì)，當(dāng)前土地出讓收入中，土地出讓成本占到60%—70%，土地出讓收益為20%—30%，除去中央和地方各項(xiàng)計(jì)提外，可供地方政府統(tǒng)籌安排的資金占比已經(jīng)很小。隨著土地整治成本日漸增加，地方政府通過(guò)土地出讓獲取收益的空間逐漸縮小。
房地產(chǎn)調(diào)控對(duì)土地財(cái)政的影響不容忽視。地方政府通過(guò)地方融資平臺(tái)融資的一個(gè)重要前提，是基于未來(lái)土地價(jià)格的上漲，但是土地價(jià)格的上漲將直接推動(dòng)房地產(chǎn)價(jià)格攀升，會(huì)進(jìn)一步加劇房地產(chǎn)市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)，也會(huì)導(dǎo)致城鎮(zhèn)居民買(mǎi)不起房子，與城鎮(zhèn)化發(fā)展初衷相違背。
土地財(cái)政容易導(dǎo)致腐敗。城鎮(zhèn)化發(fā)展過(guò)程中存在很大利益空間，在拆遷和征地過(guò)程中滋生了一部分官員的腐敗行為，使人民群眾的利益在一定程度上受損。
未來(lái)：城鎮(zhèn)化融資條件不容樂(lè)觀
孫蔭環(huán)委員認(rèn)為，城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，對(duì)全面建成小康社會(huì)、實(shí)現(xiàn)偉大復(fù)興中國(guó)夢(mèng)，具有重大現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)歷史意義。當(dāng)前，我國(guó)城鎮(zhèn)化正在快速推進(jìn)之中，預(yù)計(jì)到2020年，城鎮(zhèn)化率將從2013年的53.73%提高到60%以上，城鎮(zhèn)化將引發(fā)巨大的潛在投融資需求。但是，縱觀國(guó)內(nèi)宏觀經(jīng)濟(jì)走勢(shì)，未來(lái)城鎮(zhèn)化融資面臨的內(nèi)外部環(huán)境和條件卻不容樂(lè)觀。
一 是隨著經(jīng)濟(jì)增速放緩和政府收入彈性的降低，政府收入增速趨勢(shì)性下降有可能成為常態(tài)，新型城鎮(zhèn)化投融資面臨的財(cái)政環(huán)境不容樂(lè)觀；二是在儲(chǔ)蓄率下降、通脹壓力 難消、銀行資本金缺口大的背景下，貨幣金融環(huán)境將不如過(guò)去寬松；三是潛在金融風(fēng)險(xiǎn)并未解除，風(fēng)險(xiǎn)化解緊迫性凸顯，新型城鎮(zhèn)化投融資空間相對(duì)縮小；四是中國(guó) 正處于創(chuàng)新發(fā)展和轉(zhuǎn)型升級(jí)的戰(zhàn)略機(jī)遇期，用于國(guó)計(jì)民生的總體資金需求量不斷加大，傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化投融資渠道很難滿足實(shí)際發(fā)展需要。
四點(diǎn)建議拓展新型城鎮(zhèn)化投融資渠道
基于以上現(xiàn)實(shí)條件，孫蔭環(huán)委員認(rèn)為新型城鎮(zhèn)化蘊(yùn)藏著巨大的潛在投資需求，如果能夠在融資方面取得新突破，提供安全可靠的中長(zhǎng)期資金，這種潛在投資需求就會(huì)變成現(xiàn)實(shí)需求。為此，他提出了四點(diǎn)建議，以滿足新型城鎮(zhèn)化投資需求：
一、 創(chuàng)造條件發(fā)行市政收益?zhèn)?。城?zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施收益?zhèn)c特定項(xiàng)目收益還債掛鉤，具有信用等級(jí)高、融資成本低、資金來(lái)源穩(wěn)定、融資期限長(zhǎng)、流動(dòng)性高等優(yōu)勢(shì)。應(yīng)在 完善債券市場(chǎng)化發(fā)行機(jī)制、市場(chǎng)約束、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制、強(qiáng)化償債能力的基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)地方政府發(fā)行市政建設(shè)債券，擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)性建設(shè)項(xiàng)目直接融資規(guī)模。
二、大力發(fā)展產(chǎn)業(yè)化基金。在政府支持下，鼓勵(lì)社會(huì)資本創(chuàng)辦社會(huì)發(fā)展基金公司，設(shè)立高新產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等經(jīng)營(yíng)性領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)化投資基金，以及產(chǎn)城融合發(fā)展投資基金，通過(guò)向社會(huì)發(fā)行基金股份，吸納社會(huì)閑散資金。
三、充分利用開(kāi)發(fā)性金融工具。以政府信用和開(kāi)發(fā)性銀行信用為基礎(chǔ)構(gòu)筑企業(yè)信用，以企業(yè)信用改善為條件，引導(dǎo)其他商業(yè)銀行與企業(yè)建立信用關(guān)系，幫助城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)企業(yè)吸引債券、股票等其他商業(yè)資本形式進(jìn)入相關(guān)城鎮(zhèn)化投資領(lǐng)域。
四、吸引民資進(jìn)入市政公用事業(yè)領(lǐng)域。鼓勵(lì)和引導(dǎo)有實(shí)力的民營(yíng)資本積極參與市政公用企事業(yè)單位的改組、改制，具備條件的市政公用事業(yè)項(xiàng)目可以采取市場(chǎng)化的經(jīng)營(yíng)方式，向民間資本轉(zhuǎn)讓產(chǎn)權(quán)或經(jīng)營(yíng)權(quán)。民營(yíng)資本應(yīng)該成為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、特別是營(yíng)利性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要力量。
