一、我國西部地區(qū)城市建設(shè)投融資工作的現(xiàn)狀與問題
（一）西部地區(qū)城市建設(shè)投融資存在的問題
1、城建投融資管理體制有待進(jìn)一步理順
目前我國西部地區(qū)各地城建領(lǐng)域條塊分割、多頭管理、分散建設(shè)的情況依然存在，各設(shè)區(qū)市城市基礎(chǔ)設(shè)施實(shí)際建設(shè)和管理都分散在建設(shè)、市政、交通、城管、國土等不同職能部門，沒有一個(gè)可統(tǒng)一指揮協(xié)調(diào)的超越部門的組織或機(jī)構(gòu)，各市對上級政府或相關(guān)部門下達(dá)的城建領(lǐng)域改革相關(guān)文件和政策執(zhí)行力度不夠，造成城建投融資體制改革推進(jìn)緩慢。如某些地方的公共事業(yè)領(lǐng)域事改企工作相對滯后，不能適應(yīng)新形勢發(fā)展的要求。因此，首先要對西部各地的城市建設(shè)投融資體制加以改革與創(chuàng)新，理順關(guān)系，明確權(quán)責(zé)，形成推進(jìn)城市建設(shè)投融資工作的合力。
2、投資決策程序和風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制有待健全
與其他沿海發(fā)達(dá)省市相比，西部地區(qū)各設(shè)區(qū)市還基本沿用傳統(tǒng)的城市建設(shè)模式，即一般是由各相關(guān)職能部門提出項(xiàng)目建設(shè)計(jì)劃，財(cái)政部門根據(jù)年度項(xiàng)目資金需求提出財(cái)政資金安排意見，經(jīng)市政府同意交人大批準(zhǔn)后，由財(cái)政或安排投融資平臺融資。融入資金直接撥付給相關(guān)部門或其指定的項(xiàng)目施工單位，由各個(gè)相關(guān)部門分別組織實(shí)施。這種方式容易造成以下幾個(gè)方面的問題：首先，在項(xiàng)目前期準(zhǔn)備階段主要由政府部門主導(dǎo)，投資決策風(fēng)險(xiǎn)得不到控制。在“政府決策、平臺公司籌錢”的模式下，投資者沒有機(jī)會參與項(xiàng)目前期決策，無法在最有效階段對投資進(jìn)行充分評價(jià)。加上政府審批制度既缺乏明確的責(zé)任制和風(fēng)險(xiǎn)約束，也缺乏民主監(jiān)督和制約手段，使項(xiàng)目前期階段的投資決策缺乏風(fēng)險(xiǎn)約束。其次，在項(xiàng)目實(shí)施過程中是“投資公司出錢，建設(shè)單位用錢，投資者利益得不到保證。大部分項(xiàng)目仍在傳統(tǒng)建設(shè)體制下實(shí)施，工程指揮部和建設(shè)單位或代甲方具體實(shí)施投資管理，投資主體扮演了“出納”或“財(cái)務(wù)”的角色，各方權(quán)、責(zé)、利不統(tǒng)一，作為投資主體的利益得不到保證。最后，在項(xiàng)目建設(shè)計(jì)劃的改動(dòng)上隨意性較大，導(dǎo)致項(xiàng)目建設(shè)與城市規(guī)劃不能得到很好的銜接，城市規(guī)劃的龍頭作用無法真正體現(xiàn)，同時(shí)政府財(cái)政預(yù)算無法進(jìn)行合理安排，預(yù)算資金使用和項(xiàng)目建設(shè)效率下降，政府也無法制定科學(xué)合理的償債計(jì)劃。這種方式容易造成投資建設(shè)主體與項(xiàng)目前期決策脫節(jié)，無法對工程投資進(jìn)行控制。
3、資金來源渠道單一，方式簡單
目前西部地區(qū)的城市建設(shè)資金基本來自于政府財(cái)政投入（含土地收益）和銀行貸款（主要是政策性銀行貸款），融資渠道過于狹窄，依靠政府投資和國內(nèi)貸款的比例偏高，而利用外資和自籌資金的能力又相對較低。雖然在西部地區(qū)城市建設(shè)投融資活動(dòng)中出現(xiàn)了合資、合作、股份制、資產(chǎn)并購重組等新型跨區(qū)域、跨行業(yè)、跨所有制的聯(lián)合投資方式，但尚未得到有效的利用。西部很多政府城市建設(shè)管理部門常常習(xí)慣閉起門來搞建設(shè)，用自己習(xí)慣的傳統(tǒng)方式進(jìn)行融資和經(jīng)營，對合資、合作、股份制等聯(lián)合投資方式缺乏探索和嘗試精神。在東部地區(qū)各類投資主體之間采取較多的合資、合作、股份制、上市融資、發(fā)行債券以及BT、BOT項(xiàng)目融資等城市建設(shè)投融資方式，在西部地區(qū)則使用較少。
4、現(xiàn)有的融資方式無法持續(xù)
雖然西部地區(qū)目前已經(jīng)逐漸改變了過去完全依靠政府投入的方式進(jìn)行城市建設(shè)，有些地方成立了一些市場化的投融資平臺，但目前實(shí)際上是將原部分應(yīng)由政府財(cái)政投入的資金，轉(zhuǎn)由通過融資平臺向銀行貸款，再由財(cái)政兜底方式進(jìn)行融資，這種融資機(jī)制雖然可以在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)城建融資額的快速增長但無法持續(xù)，此種融資方式必須有兩個(gè)前提，第一，隨著政府財(cái)政收入的提高，可用于城市建設(shè)的資金也不斷增長；第二城建投融資平臺自身具有的較強(qiáng)資金借貸能力。據(jù)了解，一方面，近幾年大部分設(shè)區(qū)市政府財(cái)政收入雖然增長較快，但主要依靠土地收入的增加，即使在現(xiàn)有條件下，各市每年用于城市建設(shè)的資金中有相當(dāng)大的比例用于人員開支和償還銀行貸款本息，因此實(shí)際可用于城市項(xiàng)目建設(shè)的資金比較少，因此在政府財(cái)力增速放緩的情況下，這種方式無法滿足實(shí)際融資需要。另一方面，對融資平臺來說，由于資金投向多為政府公益性投資，無法產(chǎn)生回報(bào)，同時(shí)自身缺乏造血能力，政府對公益性項(xiàng)目的補(bǔ)償機(jī)制也不健全，很多補(bǔ)償不能及時(shí)到位。不少投融資平臺負(fù)債率高企，有不少幾乎失去再融資能力。
5、城建投融資平臺運(yùn)作效率有待提升
各地所成立的城建投融資平臺，基本上都是事業(yè)單位性質(zhì)，人員也是事業(yè)單位編制。工作人員的待遇跟工作業(yè)績關(guān)系不大，因而在提高自己的工作能力以及創(chuàng)造更大的業(yè)績上，缺乏足夠的動(dòng)力。在這樣的運(yùn)行機(jī)制下，高層管理人員和普通員工，沒有更多的經(jīng)營壓力和風(fēng)險(xiǎn)意識。同時(shí)這樣的機(jī)制與城市建設(shè)投融資所需要的更多的市場化成分、更多的創(chuàng)新理念和意識格格不入。政府對他們的業(yè)績無法進(jìn)行科學(xué)的考核，也無法對他們進(jìn)行有效的激勵(lì)，直接造成了相關(guān)投融資平臺運(yùn)作效率低下。
6、國家對西部城市建設(shè)的支持力度如需加強(qiáng)
這首先表現(xiàn)在國家在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資政策上的傾斜力度不夠，與東部發(fā)達(dá)地區(qū)的差異不大。如國家對企業(yè)（包括內(nèi)外資）投資西部地區(qū)的交通、電力、水利、郵政、廣播電視等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，企業(yè)所得稅實(shí)行“三減兩免”，其稅率大體相同，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足以吸引國外和東部地區(qū)資金投向西部的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)產(chǎn)業(yè)。其次是中央對西部地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度不足。在分級財(cái)政的情況下，往往存在著地方政府在提供公共產(chǎn)品時(shí)的“外部性”和中央財(cái)政與地方財(cái)政的“縱向”不平衡的問題以及地方財(cái)政之間的“橫向”不平衡的問題，有賴于中央政府的轉(zhuǎn)移支付在一定程度上的解決。我國1994年開始實(shí)行中央對地方的“稅收返還”，1995年開始實(shí)行的按“過渡期轉(zhuǎn)移支付辦法”進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付，主要針對中西部地區(qū)。但該項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模偏小，一般僅占這些地區(qū)當(dāng)年中央凈轉(zhuǎn)移的百分之幾，難以解決大項(xiàng)目、大規(guī)模的建設(shè)投資問題。
二、推進(jìn)西部地區(qū)城市建設(shè)投融資工作的建議
?。ㄒ唬┲贫ㄟm合西部地區(qū)特點(diǎn)的城市建設(shè)投融資戰(zhàn)略
通過提高城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的水平，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，是西部地區(qū)發(fā)展需要經(jīng)歷的一個(gè)重要階段。西部地區(qū)城市應(yīng)制定系統(tǒng)化可持續(xù)的城市建設(shè)投融資戰(zhàn)略。結(jié)合不同城市的發(fā)展水平、城市資源、城建項(xiàng)目、城建投融資現(xiàn)狀、財(cái)政承債能力等進(jìn)行研究和分析，對不同地區(qū)投融資運(yùn)作、資源整合和政策制定提供依據(jù)，對建立城建融資的預(yù)警和防范機(jī)制提出建議。
城市建設(shè)投融資戰(zhàn)略要以西部城市促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展為目標(biāo)，以中長期城市建設(shè)規(guī)劃為指引，以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資為核心，體制與機(jī)制并重，數(shù)量和質(zhì)量并重，融資和償債并重，儲備與開發(fā)并重，促進(jìn)大、中、小城市協(xié)調(diào)發(fā)展，促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施的有序建設(shè)和合理投資，著力解決阻礙城市建設(shè)發(fā)展的關(guān)鍵性問題。城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)要為商品市場、要素市場的流動(dòng)和形成提供條件和空間，為資源開發(fā)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造環(huán)境和提供支持。要放開經(jīng)營性城市基礎(chǔ)設(shè)施的市場進(jìn)入，引導(dǎo)社會資金進(jìn)入準(zhǔn)經(jīng)營性城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，同時(shí)加大政府對公益性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的投入，為城市建設(shè)融資體制的改革與創(chuàng)新奠定基礎(chǔ)。
?。ǘ┥罨鞑康貐^(qū)城市建設(shè)投融資體制改革
深化西部地區(qū)投融資體制改革，建立起適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的投融資體制，是創(chuàng)新西部地區(qū)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資體制的重要前提。應(yīng)完善西部地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的財(cái)政投資體制，積極引導(dǎo)社會資金的投資；制定有利于西部開發(fā)的產(chǎn)業(yè)金融政策，通過傾斜性的貨幣政策和大力發(fā)展地方金融組織，優(yōu)先支持西部地區(qū)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；應(yīng)研究和發(fā)展包括國債、地方債、企業(yè)債、產(chǎn)業(yè)投資基金、信托融資、保險(xiǎn)資金進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域等在內(nèi)的金融產(chǎn)品、融資工具和融資方法，不斷擴(kuò)大中介融資渠道和市場的資金來源。
各級政府應(yīng)高度重視城市建設(shè)投融資體制改革工作，建立政府主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)總責(zé)的工作機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)各方面的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，從人才、資金、政策等多方面予以支持，確保城市建設(shè)投融資體制改革順利實(shí)施。要增強(qiáng)創(chuàng)新意識和憂患意識，摒棄主要依靠財(cái)政資金和銀行貸款搞建設(shè)的做法，樹立城市建設(shè)投融資體制改革創(chuàng)新的觀念?？朔M隘思想、部門利益的局限，樹立一盤棋意識，促進(jìn)城市資源的有效整合和合理流動(dòng)。遵循資本市場規(guī)律，創(chuàng)造良好的融資環(huán)境和氛圍，吸引更多的資金投入到西部地區(qū)城市建設(shè)發(fā)展中來。
應(yīng)通過切實(shí)可行的政策和制定相關(guān)制度，鼓勵(lì)有條件的地區(qū)和城市搭建各類政府主導(dǎo)的投融資平臺，并作為城建國有資產(chǎn)的投資主體，經(jīng)授權(quán)依法享有出資人權(quán)利，承擔(dān)國有資產(chǎn)保值增值任務(wù)。
（三）創(chuàng)新城市建設(shè)投融資機(jī)制
要按照市場經(jīng)濟(jì)條件下政府職能轉(zhuǎn)變和建立公共財(cái)政框架的要求，減少政府投資城市基礎(chǔ)設(shè)施的領(lǐng)域。根據(jù)項(xiàng)目區(qū)分理論，按照項(xiàng)目的特性，采取不同的融資和建設(shè)方式，鼓勵(lì)多元化投資主體特別是各種社會資本依法參與項(xiàng)目建設(shè)、經(jīng)營和管理。
根據(jù)不同省區(qū)的實(shí)際情況，探索適合的投融資機(jī)制和城市建設(shè)模式，構(gòu)造具有可持續(xù)融資功能的城市建設(shè)投融資平臺；推進(jìn)從事基礎(chǔ)設(shè)施投資、建設(shè)、經(jīng)營的國有企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制，使企業(yè)作為經(jīng)營性城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資主體和市場主體，大力提高投資效益和效率，不斷提高城市基礎(chǔ)設(shè)施的市場化經(jīng)營水平；進(jìn)一步完善價(jià)格和收費(fèi)機(jī)制，形成“投資一經(jīng)營一回收”的良性循環(huán)；加強(qiáng)和改善城市經(jīng)營，通過資產(chǎn)的重組和運(yùn)營使其保值增值；積極探索資本市場融資新渠道，實(shí)施特許經(jīng)營制度，降低政府投資風(fēng)險(xiǎn)；真正建立起城市建設(shè)項(xiàng)目資金借得起、用得好、還得上的良好機(jī)制。
?。ㄋ模╅_展多種形式融資創(chuàng)新活動(dòng)
要認(rèn)真貫徹落實(shí)《國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)資本市場改革和穩(wěn)定發(fā)展的若干意見》提出的各項(xiàng)措施，逐步提高各地在城市建設(shè)資金中直接融資的比例。要重點(diǎn)擴(kuò)大債券、股票、產(chǎn)業(yè)基金和信托融資等在城市建設(shè)投資中的運(yùn)用。要積極爭取市政債券的發(fā)行試點(diǎn)工作。鼓勵(lì)股權(quán)投資基金、保險(xiǎn)資金擴(kuò)大在城市建設(shè)領(lǐng)域投資中的規(guī)模。
要?jiǎng)?chuàng)新土地經(jīng)營機(jī)制。不斷創(chuàng)新土地收儲和開發(fā)制度，加快建立城市規(guī)劃與土地儲備相結(jié)合的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。各級政府和發(fā)改、規(guī)劃、國土、建設(shè)等部門，要嚴(yán)格控制重大城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目周邊土地，統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一收儲，統(tǒng)一開發(fā)，由此帶來的政府增值收益專項(xiàng)用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。要通過合資、合作等多種方式，引進(jìn)社會資本，推進(jìn)城鎮(zhèn)土地儲備、整理和開發(fā)工作。
要大力開展項(xiàng)目融資創(chuàng)新。進(jìn)一步加大盤活存量資產(chǎn)的力度。對于具備市場化運(yùn)作條件的城市建設(shè)項(xiàng)目，鼓勵(lì)采取轉(zhuǎn)讓產(chǎn)權(quán)或特許經(jīng)營權(quán)的方式，回收資金。對于各類城市建設(shè)項(xiàng)目，鼓勵(lì)采取政府回購、財(cái)政補(bǔ)貼、收費(fèi)收入支持、特許經(jīng)營授予等方式，公平選擇投資者和經(jīng)營者。對于各類涉及大量機(jī)器、設(shè)備采購的城市建設(shè)項(xiàng)目，鼓勵(lì)采取經(jīng)營租賃、融資租賃的方式，解決一次性資金投入過高的問題。要積極采用BT（建設(shè)-轉(zhuǎn)讓）、BOT（建設(shè)-運(yùn)營-轉(zhuǎn)讓）、TOT（轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營-轉(zhuǎn)讓）和PPP（政府項(xiàng)目與民間合作）等多種方式，進(jìn)行城建項(xiàng)目的融資創(chuàng)新。
