在中國金融四十人論壇內(nèi)部重大課題“深化經(jīng)濟體制改革重點領(lǐng)域一攬子方案建議”中，我與白重恩共同負責了子課題“財稅體制改革”的研究。這里簡單談?wù)勗谌ツ昴曛型瓿烧n題報告之后，我們對財稅和相關(guān)領(lǐng)域改革問題的一些新想法。
“營改增”及環(huán)境類稅費改革
“營改增”的設(shè)計意圖之一是降低服務(wù)業(yè)的稅負，但是根據(jù)一些地方的情況，由于工業(yè)可以享受到服務(wù)業(yè)“營改增”之后的稅收抵扣，到目前為止服務(wù)業(yè)稅負與工業(yè)相比下降并不明顯。在設(shè)計下一步“營改增”方案時，要考慮讓新的稅率能夠充分體現(xiàn)對服務(wù)業(yè)的支持力度。
推動改革環(huán)境類稅費可能是不多見的社會最大共識之一。我們建議將煤炭資源稅改為從價計征并將稅率提高到5%，將目前對二氧化硫、氮氧化物排放等收費大幅提高并改成環(huán)境稅，并在不遠的將來開征碳稅。我們用可計算一般均衡模型模擬顯示，這些改革對經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和能源結(jié)構(gòu)的改善有明顯的效果：一方面可以降低常規(guī)煤炭消費占能源消費的比重，提升清潔能源的消費比重，從而改善能源結(jié)構(gòu)；另一方面可以抑制污染性重工業(yè)的發(fā)展，推動改善經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整。
財政的宏調(diào)功能與債務(wù)可持續(xù)性預(yù)測
歷史上，我們往往用財政赤字占GDP的比重的變化來評價財政調(diào)控的效果，該比重上升表明刺激力度變大。比如， 2009年經(jīng)濟下行時，該指標明顯上升，似乎財政刺激的力度明顯加大。但實際上，即使在這些年份，剔除了周期性因素以后，財政政策對經(jīng)濟的“主動”刺激力度（即國際上常用的“財政脈搏”指標）遠小于赤字/GDP比重變化所體現(xiàn)出來的力度。未來我們在評估財政刺激力度時應(yīng)該考慮“財政脈搏”，否則會導(dǎo)致財政順周期調(diào)控的傾向，即在經(jīng)濟下行時財政刺激不夠，而在經(jīng)濟過熱時財政擴張過度。
雖然現(xiàn)在中央和地方已經(jīng)開始啟動做幾年的“滾動預(yù)算”，但是還沒有對中長期債務(wù)可持續(xù)性進行預(yù)測。發(fā)達國家普遍都預(yù)測20年的政府債務(wù)規(guī)模和債務(wù)占GDP的比重，美國的國會預(yù)算辦公室還公開了對未來70年的養(yǎng)老金負債的預(yù)測。對中長期的政府債務(wù)的預(yù)測和公布，是將導(dǎo)致未來財政風險的因素顯性化的重要工具，可以幫助推動形成一些改革共識。這項分析從技術(shù)上來講并不復(fù)雜，中央層面可以先行一步，做出一個預(yù)測的模板，這樣也有助于推動地方層面對債務(wù)可持續(xù)性的分析和預(yù)測。
關(guān)于國企收益上繳目標
三中全會提出，要在2020年將國有資本經(jīng)營收益上繳公共財政的比例提高到30%。這個30%的目標到底是按上繳總額的口徑計算，還是按凈額計算？這兩個口徑有很大區(qū)別。2013年，納入中央國有資本經(jīng)營預(yù)算的國企利潤收入是1040億，但是其中的大部分返回給了國有企業(yè)，真正調(diào)入公共財政預(yù)算用于社保等民生支出和補充社?；鸬臄?shù)額只有84億元左右。如果按照上繳總額的口徑（1040億元）來計算，估計這些央企上繳的收入已經(jīng)相當于其歸屬母公司利潤的百分之十幾；但是按照凈額（即84億）計算的話，上繳給公共財政和補充社保基金的收入則只有歸屬母公司利潤的1%-2%。
如果2020年達到上繳比例為30%的目標是一個總額的概念，要從目前的百分之十幾增加到六年后的30%，并假設(shè)上繳凈額與上繳總額的比例不變的話，上繳凈額到2020年估計也只有歸屬母公司國企利潤的3%-4%。這似乎不太難，但改革的力度太小。我傾向于將三中全會的目標解釋為到2020年國企向公共財政的凈上繳利潤達到歸屬母公司利潤的30%。雖然是一個巨大的挑戰(zhàn)，但這才是改革應(yīng)該追求的目標，才能讓老百姓真正分享國有資本的收益。
另外，三中全會提出劃撥部分國有資本充實社?；?。我覺得應(yīng)該及時啟動幾個試點，選擇的企業(yè)對全局的影響可以不是很大，但有助于積累經(jīng)驗和下一步的推廣。比如，將某個規(guī)模適當?shù)膰蟮膰泄蓹?quán)的主要部分劃撥給社保基金，使社?；鸪蔀樵搰蟮淖畲蟮墓蓶|。在此基礎(chǔ)上，就有可能由社保來主導(dǎo)推動該國企的治理結(jié)構(gòu)、業(yè)績考核制度的根本性改革，尤其是推動建立市場化選擇經(jīng)理人的制度。
推動地方債相關(guān)改革
硬化地方預(yù)算約束
最近討論較多的是是否應(yīng)該讓地方自主發(fā)債。反對者表示，地方政府面臨預(yù)算軟約束，如果允許地方自主發(fā)債，那么地方舉債就會越來越多，最后風險會不可控。這一觀點的假設(shè)前提是，地方政府的預(yù)算約束是不可硬化的。但實際上，硬化預(yù)算約束并不是一個抽象的概念，而是可以通過許多可操作的改革來逐步實現(xiàn)的。具體來說，推動地方獨立發(fā)債和一系列相關(guān)的改革是可以幫助硬化地方預(yù)算約束的。這里舉幾個例子。一是設(shè)定地方政府的債務(wù)上限，包括規(guī)定債務(wù)總額（或還本付息）與財政收入比例的上限。目前，全國至少有四到五個省市地方政府已經(jīng)用法規(guī)的形式設(shè)定了對本級或下級地方政府的債務(wù)上限。二是編制資產(chǎn)負債表。目前，全國多數(shù)省級地方政府已經(jīng)試編了地方政府資產(chǎn)負債表，有些已經(jīng)在區(qū)縣級開始試編。我認為未來要公布編制的資產(chǎn)負債表。這也是提高財政透明度、加強預(yù)算約束的重要機制。三是發(fā)揮資本市場的作用。地方政府在資本市場上獨立發(fā)債，就應(yīng)該披露更多的財務(wù)信息，對投資者做路演，增加透明度，而且二級市場還可以“用腳投票”對其構(gòu)成約束。四是建立預(yù)警機制。據(jù)我了解，有些省份已經(jīng)開始試驗，通過上級政府對下級政府的預(yù)警，來約束下級政府過度負債的行為。最后，對地方債務(wù)的評級以及對地方債務(wù)可持續(xù)性的分析和預(yù)測，都可以增加地方預(yù)算約束。
