理論和現實都表明，城市化進程中為企業(yè)、居民提供充足的基礎設施和公共服務主要是地方政府的責任。然而，城市化所需投資的資金量較大、建設周期長、投資回報慢。囿于當期財政收入有限的現實狀況，地方政府通常需要進行必要的資本性融資做跨期資源配置，然而以往我國地方政府采用的融資平臺加商業(yè)銀行貸款模式、城投債模式、土地財政模式等均存在諸多問題。為規(guī)范地方政府融資渠道、防范地方政府新增債務風險，迫切需要發(fā)展可持續(xù)的城市化融資方式。
城市化融資方式之一：地方政府債券
作為一種融資工具，地方政府債券有助于緩解地方政府當期的財政壓力，增強地方政府根據本地居民偏好和經濟特征提供優(yōu)質公共物品和公共服務的能力，從而促進當地社會福利水平的提升。同時，地方政府債券符合公平、效率的原則，對投資者的約束力強，債券市場能夠及時暴露和釋放地方政府債務風險。
經過多年努力，我國地方政府自主發(fā)債工作終于從2011年開始在廣東、浙江、上海以及深圳市等地相繼進行試點，尤其是從2014年起，地方債發(fā)行進一步拓展為“自發(fā)自還”。這一看似不大的進步卻蘊含著十分重大的歷史意義和現實意義，既有助于變地方政府隱性債務為顯性債務，有助于對地方政府債務風險的實時監(jiān)控，也有助于減輕地方基礎設施建設對商業(yè)銀行貸款的過度依賴，還有助于推動地方財政管理的規(guī)范和透明，甚至一定程度上能加快推進地方行政體制改革和基層民主制度建設。
然而，試點地方政府自主發(fā)債，這只是萬里長征走出的第一步。為了規(guī)范和完善地方政府債券的自主發(fā)行和風險管控，需要把握好政府與市場的關系，需要從中央到地方，從財政到金融，各個方面做出巨大的努力，并把各項改革措施推向前進。
就中央政府而言，今年8月底完成新修訂的《預算法》使地方政府發(fā)債做到有法可依之后，接下來，要設立（或指定）專門機構，對地方政府發(fā)債進行適度監(jiān)管。其次，規(guī)范轉移支付，為地方政府提供增信措施。此外，中央政府還應當監(jiān)測每年的地方債券發(fā)行總量，并與中央財政及國債規(guī)模進行并表分析。
就地方政府而言，一是要編制資產負債表，摸清各級各地政府的家底，并向全社會和投資者加以公開，以便使投資者能夠準確把握各級各地政府的償債能力。二是要設立償債準備金和償債基金，以便使地方政府在發(fā)債時就能夠做好償債準備。三是要披露發(fā)債所籌資金的使用用途和債務償還計劃，以便取信于投資者。四是地方政府要如實公布當地經濟發(fā)展狀況、稅收增長預測和財政預算方案及其他相關信息。
此外，信用評級等中介機構要積極開展信用評級和風險評估工作，機構投資者要加強自身的財務約束和投資行為自律，新聞媒體尤其是地方性媒體，要加強對地方政府發(fā)債行為和發(fā)債過程的輿論監(jiān)督，加強對投資者的風險教育和風險提示。
城市化融資方式之二：政策性銀行
政策性金融是在中央政府支持下，依托國家信用，運用各種融資手段，在國家指定的業(yè)務范圍內，直接或間接為執(zhí)行國家產業(yè)政策、區(qū)域政策、配合政府特定經濟和社會發(fā)展目標而進行的一種資金融通行為。實際上，政策性金融是一切帶有特定政策意向的利息補貼、投資、擔保、信用保險、存款保險等特殊性資金融通行為的總稱。它是政府調控經濟的金融工具，是政府介入市場的一種方式，是對商業(yè)性金融的補充和完善。
利用政策性金融推進城市化需要處理好幾大關系。首先是金融與財政的關系。從外部關系緊密程度來看，政策性金融機構與政府之間的關系無疑是最密切和最直接的。政策性金融機構通常是由政府創(chuàng)設的，是政府為實現其特定的經濟職能和政策目標的重要工具。政策性金融是財政職能的延伸，但它又不等同于財政。財政更多的是資金投入，不追求回報；金融（不管是政策性金融還是商業(yè)性金融）起到融資中介的作用，要求還本付息，要對存款人或債券持有人負責。
其次是資金支持與政府監(jiān)管的關系。為保障其有效運營，政府需要為政策性金融機構提供一定的資本和營運條件。此外，政府也決定著政策性金融機構的融資領域和職能范圍。其經營方針、經營原則和經營目標需要按照政府的要求而不是市場法則來確定。但是政策性金融機構既要按照政府的設立目標提供政策性金融服務，又要有效防范風險。因此，中央政府做好對政策性金融機構的監(jiān)管尤為重要。
再次是政策性金融和商業(yè)性金融的關系。政策性金融和商業(yè)性金融存在較大區(qū)別：商業(yè)性金融籌資成本完全是市場化的，而政策性銀行借助國家主權信用可以降低籌資成本。商業(yè)性金融的不良貸款損失通常是由商業(yè)銀行自己承擔，但是政策性金融機構如果形成風險和損失，最終要由政府承擔。在城鎮(zhèn)化推進過程中，政策性金融和商業(yè)性金融是一種相輔相成、相互補充、合作競爭的關系。這主要表現在，兩者的市場定位存在差異，但又存在合作關系。
最后是中央政府和地方政府的關系。在城市化過程中，政策性金融提供融資的項目可以分為兩類，一類屬于中央政府應投項目，一類屬于地方政府應投項目。對于政策性金融融資產生的收益以及由此帶來的風險等等，應正確區(qū)分中央政府與地方政府各自承擔的責任。
城市化融資方式之三：公私合作伙伴關系
公私合作伙伴關系（Private-Public Partnership，簡稱PPP），指的是為了共同完成某個項目（主要是公共事業(yè)項目）的投資、建設和運營，政府、營利性企業(yè)和非營利性企業(yè)形成的相互合作關系，它包括BOT、TOT、DBFO等一系列項目融資模式。
PPP的運作程序因具體的操作模式不同會有所變化，但通常按照以下幾個階段來推進：階段Ⅰ：需求分析和可行性評估；階段Ⅱ：操作模式選擇和準備；階段Ⅲ：招投標和簽訂合同；階段Ⅳ：項目建設、運營及管理；階段Ⅴ：項目終結和轉交。
各國的運行經驗表明，PPP模式具有多重優(yōu)勢，可以增加基礎設施和公共服務的供給，縮減項目的成本支出，私營部門可以從第三方獲取額外收益，并且更好地實現風險分擔，提高服務質量，強化公共管理。
綜合上述優(yōu)勢，與傳統(tǒng)的基礎設施和公共服務的供給模式相比，PPP模式提高了基礎設施和公共服務的供給效率，能夠持續(xù)地為政府部門節(jié)約財政支出，這成為在基礎設施和公共服務領域采用PPP模式的主要理由。
為了實現PPP模式的“收益最大化、風險最小化”，我國地方政府在城市化投資領域應用PPP模式需要注意以下問題：
首先，政府部門的角色轉換。PPP項目的成功運作離不開政府部門的推動，但同時也需要政府部門進行角色轉換。在PPP模式中，政府部門的角色需要從傳統(tǒng)模式中公共基礎設施的投資者和建造者，轉變?yōu)橐?guī)則的制定者、公共服務的采購者和公共服務的監(jiān)管者等。
其次，建立和完善相關法律法規(guī)。PPP模式在我國的運用和發(fā)展中欠乏有效的法制保障。為確立允許通過私人部門參與公共服務的生產而更有效提供公共服務質量的目的，政府必須首先通過制定法律、法規(guī)等法律文件建立一個可以吸引私人投資而又能實現公共利益的法律框架。
再次，構建有效的監(jiān)管體系?？紤]到基礎設施的公共性，PPP項目如果失敗會給社會公共利益帶來重大的負面影響。因此，需要政府對私營部門的活動以及項目的建設和運營實施有效監(jiān)管。政府應從具體的PPP模式項目出發(fā)，從項目的服務價格監(jiān)管、項目的服務質量監(jiān)管、項目的退出監(jiān)管和項目的后評價監(jiān)管四個角度入手開展全面監(jiān)管。
值得注意的是，在政府規(guī)定PPP項目的服務對象和服務價格的時候，PPP項目實際上會構成政府的未來隱性負債。因此，有必要根據政府債務限額，制定關于PPP項目總規(guī)模的上限。
最后，加強人才培養(yǎng)。PPP模式操作復雜，涉及的知識面廣，需要經濟、法律、財務、工程管理以及合同管理等各個方面的人員共同參與。目前，我國相關方面的人才缺乏，因此為了加快PPP模式的發(fā)展，特別是在地方政府基礎設施領域的應用，需要加強PPP模式的學習以及相關人才培養(yǎng)。
