近期，中央密集推出了一系列政策文件指導地方政府債務管理體系構建，如國務院９月２１日印發(fā)的《關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發(fā)[2014]4３號文，下稱《意見》）以及財政部１０月２３日印發(fā)的《地方政府存量債務納入預算管理清理甄別辦法》（下稱《辦法》）。這一系列文件將對地方政府債務結構產(chǎn)生重大影響，本文擬基于核心文件《意見》對之進行分析，并針對如何更好貫徹落實文件精神提供政策建議。
《意見》對地方政府債務體系的影響
（一）地方政府債務來源由多元變?yōu)閱我?BR>
《意見》明確要求政府債務只能通過政府及其部門舉借，不得通過企事業(yè)單位等舉借。地方政府債務規(guī)模實行限額管理，地方政府舉債不得突破批準的限額。
當前政府債務大多通過企業(yè)舉借如銀行貸款、企業(yè)債等，地方債券余額僅占償還責任債務的５。６５％（根據(jù)審計署２０１３年地方債務審計報告計算得來，后文數(shù)據(jù)均由此得來）?！兑庖姟访鞔_規(guī)范借款渠道，將僅保留地方債券發(fā)行方式，地方債務舉借能力受到嚴格限制。即便將財政赤字率由當前的２。１％放松至“馬約”規(guī)定的３％，地方政府舉債能力仍然遭到大幅削弱。
考慮到《辦法》允許對當期甄別后納入預算管理的政府存量債務，在適當條件下通過發(fā)行地方政府債券置換，過渡期間地方債券總額將在短期內(nèi)上升，或有可能超出赤字率限制。但長期而言總體債務水平將受到赤字率上限限制，在一個較低的水平上保持穩(wěn)定。
（二）省市縣鄉(xiāng)債務結構優(yōu)化調(diào)整
《意見》要求地方政府債務規(guī)模實行限額管理，地方政府舉債不得突破批準的限額，分地區(qū)限額由財政部在全國人大或其常委會批準的地方政府債務規(guī)模內(nèi)根據(jù)各地區(qū)債務風險、財力狀況等因素測算并報國務院批準。
當前省市縣鄉(xiāng)償還責任債務占比分別為１６.３３％、４４.４９％、３６.３５％、２.８２％，市縣一級政府占主要比例。地方政府性債務實行限額管理后，地方內(nèi)部債務額度分配過程將促使各級政府間高強度競爭。規(guī)則的改變將導致結果變化，總額減少及內(nèi)部競爭將對項目可行性提出更高的要求，債務比例格局將發(fā)生改變，償債資產(chǎn)質(zhì)量提高，償債結構趨于合理。
?。ㄈ┢髽I(yè)不再取得政府背書
《意見》要求明確區(qū)分政府和企業(yè)的責任，政府債務不得通過企業(yè)舉借，企業(yè)債務不得推給政府償還，需要切實做到誰借誰還、風險自擔。針對與政府聯(lián)系密切的融資平臺公司，《意見》還要求，剝離融資平臺公司政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務。
這一規(guī)定的顯著意義在于取消了企業(yè)債務的政府背書。當前企業(yè)舉債有政府信用做背書，企業(yè)運營并無債務壓力，效率較低，而銀行放款意愿充足，貸款風險控制較弱。政府取消企業(yè)債務背書后，債務市場將出現(xiàn)兩方面改進：１、風險高、收益低或不明確的項目將無法獲得銀行貸款，金融資產(chǎn)運營整體質(zhì)量提高，金融風險降低；２、企業(yè)項目運營水平更高，生產(chǎn)資產(chǎn)運營質(zhì)量提高，產(chǎn)業(yè)風險降低。
落實《意見》促進地方經(jīng)濟發(fā)展的政策建議
此次地方政府債務規(guī)范，通過分地區(qū)限額管理控制地方政府債務，通過銀行監(jiān)管控制企業(yè)債務，及時遏制近期債務增長過快的趨勢，也為未來土地財政收入大幅下降后債務償還做了鋪墊，增強了政府債務總體風險的可控性。
風險的降低是伴隨著舉債能力的下降達到的，政府可以在舉債能力下降時，通過以下債務管理措施主導區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展。
?。ㄒ唬┡嘤髽I(yè)成為城市建設債務承擔主體
隨著政府舉債能力的下降，通過政府與社會資本合作的模式將成為政府推動地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的主要方式。２０１３年審計署報告中注明當前地方政府大部分項目具有經(jīng)營收入作為償債來源，這說明部分項目完全可以通過自主經(jīng)營解決債務問題，也完全可以把此部分項目債務劃出，交予社會資本承擔。
建議政府在未來的項目建設中要充分運用ＰＰＰ模式解決融資問題，對于有收益的公益性項目，要在堅持項目公益性不變的基礎上，交由社會資本開發(fā)、經(jīng)營。對于目前定性為“無自身收益的公益性項目”，可以考慮通過創(chuàng)新經(jīng)營方式、注入優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)、財政補貼等，探索出有收益的建設運營模式。
最終的目標，是要在明晰政府與市場的界限基礎上，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，充分鼓勵社會資本進入公共領域，優(yōu)化經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)結構，優(yōu)化政府債務結構，創(chuàng)新城市發(fā)展方式。
?。ǘ┏浞职l(fā)揮具有政府背景的擔保公司擔保作用
當前管理形式下，通過企業(yè)借債方式將被剝離，政府直接舉債能力又遭到大幅限制，建議政府通過注資重組、強化監(jiān)管、財政補貼等措施，做大做強國有背景擔保公司，利用擔保公司的杠桿效應，間接撬動融資投入城市建設等相關項目。《意見》對擔保方式持認可態(tài)度。當前我國已有多地由政府主導設立擔保公司，對地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展促進效果顯著。當前擔保債務占我國地方政府債務余額１４.９０％，未來仍有較大發(fā)展空間。
（三）加強基層地方政府經(jīng)濟實力
為了更好地促進債務管理有效實施，必須加強基層政府經(jīng)濟實力?！兑庖姟穼嵤┖?，短期內(nèi)基層政府如縣鄉(xiāng)一級的資金汲取能力將受到較大影響：政府債務配額競爭中基層政府優(yōu)勢不明顯，債務額度顯著下降。與此相矛盾的是地方經(jīng)濟發(fā)展面臨的大量支出需求，城鎮(zhèn)化建設、基本公共服務均等化等相關項目建設都需要大量資金?；鶎诱斦嵙Σ粡?，地方債務遭到限制后，發(fā)展力量遭到顯著削弱。
為了解決這一難題，需要從財稅體制上實行改革，增加基層政府可支配財政收入。通過構建地方稅收體系培育地方稅源，通過實行省直管縣等財政體制改革提高基層政府財力，通過加大財政轉移支付力度增強基層地方政府經(jīng)濟實力，多措并舉助力基層政府平穩(wěn)發(fā)展。
