隱性債務是相對于顯性債務而言的。從財務角度來看，它是指雖未記錄在資產(chǎn)負債表內(nèi)，但隨著時間的推移一旦受到某些因素影響就會顯性化的債務，也可稱之為或有債務。
隱性地方債務增長
過去，地方政府隱性債務的危害性和風險問題并沒引起人們太大的重視。這主要是由于此前隱性債務在整個地方債中占比較小。但2008年以后，隨著地方融資平臺的興起，隱性地方債問題越來越突出。尤其是近兩年，各地違規(guī)通過bt及信托貸款、發(fā)行理財產(chǎn)品、非法集資等“影子銀行”引發(fā)的此類債務愈來愈多，已成為地方債的一個新的風險源。
影子銀行引發(fā)的債務風險主要包括四個方面：期限錯配風險、流動性轉(zhuǎn)換風險、信用風險和高杠桿風險。雖然由于種種原因，目前很難摸清地方政府隱性債務的真實狀況，但從審計署2013年的兩份公告所披露數(shù)據(jù)可見一斑。第24號《36個地方本級政府性債務審計結(jié)果公告》顯示：“2011年至2012年，抽查的省及省會城市通過信托貸款、融資租賃、發(fā)行理財產(chǎn)品、bt、違規(guī)集資等方式共融資2180.87億元。”第32號《全國政府性債務審計結(jié)果公告》顯示：“截至2013年6月末，部分地方違規(guī)通過bt、向非金融機構(gòu)和個人借款等方式舉借債務2457.95億元?！睋?jù)測算，目前bt及信托、違規(guī)集資等影子銀行債務在地方債中占比已超過30%。這些融資方式利率高、隱蔽性強、難監(jiān)管，存在極大的風險隱患。為此，我們必須做好隱性地方債風險的評估及防控工作。
從根本來說，地方政府的債務不論是顯性的還是隱性的，都是由于財稅體制不完善、相關(guān)制度不健全、干部考評機制不合理等造成的。但近年來隱性地方債數(shù)量的增長，還有一些更直接的原因。
傳統(tǒng)融資受限。由于近年來中央政府對地方債風險問題非常關(guān)注，出臺了一系列措施來約束和規(guī)范地方政府的借貸行為，這使得傳統(tǒng)的融資渠道日趨狹窄。地方政府為了維持gdp增速，在公開舉債渠道不暢的情況下，不得不另辟蹊徑，通過新的融資渠道和方式解決基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需的資金問題。
政策環(huán)境尤其是信貸政策環(huán)境有了較大變化。2008年國際金融危機爆發(fā)，國家四萬億投資計劃出臺以后引發(fā)了地方政府新一輪基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的高潮，為了防止經(jīng)濟過熱，中央政府逐步采取了“穩(wěn)健”“穩(wěn)中趨緊”“適度從緊”等一系列穩(wěn)健的貨幣及信貸政策，在這種狀況下，bt、銀信合作等新型融資方式開始越來越多地被地方政府所采用。
城鎮(zhèn)化的快速推進。目前，在新一輪城鎮(zhèn)化建設(shè)的熱潮中，各地都在爭先恐后地比學趕超。在面臨資金嚴重短缺走投無路的情況下，地方政府就會以坐地生財?shù)姆绞絹斫馊济贾薄Ｆ渲凶畋憬萦行У姆椒ň褪抢眯姓α吭谳爡^(qū)內(nèi)對公職人員施加壓力，通過強迫命令的辦法層層分解指標籌集資金。這正是近年來各地違規(guī)集資事件屢禁不止的主要原因。
采取綜合措施遏制隱性地方債增長
地方政府違規(guī)通過bt、信托貸款、融資租賃、理財產(chǎn)品、非法集資等方式融資，不僅嚴重地擾亂了正常的金融秩序，而且加大了地方債的風險。為此，我們必須采取綜合措施，多管齊下，才能有效遏制隱性地方債進一步增長的勢頭。
盡快修訂和完善預算法。雖然我國《預算法》明確規(guī)定地方政府不允許舉債，但現(xiàn)實中各地都繞開這一規(guī)定舉借了大量債務。既然我國地方政府舉債行為已是一個客觀存在的事實，我們也應借鑒國外市場化手段約束地方政府舉債行為的做法，允許有條件的地方自主發(fā)行債券。這樣，不僅可以讓市場決定地方政府的舉債能力，將無序的融資轉(zhuǎn)變?yōu)橛行虻娜谫Y，而且有助于使隱性債務轉(zhuǎn)變?yōu)轱@性債務，從而達到有效防控地方債風險的目的。目前由財政部代發(fā)地方債的做法只能算是一種權(quán)宜之計，并不能解決根本問題。這需要我們進一步解放思想，創(chuàng)造條件，通過試點（例如可以實行限額發(fā)行），逐步推進，力爭使地方政府自主發(fā)債早日成為現(xiàn)實。
加快政府會計制度改革。有效防控地方債風險必須改革和完善政府會計制度。從國外的情況看，政府會計包括兩部分：一是反映政府財政收支的預算會計；二是反映政府財務活動的財務會計。我國目前只有政府預算會計，還沒有政府財務會計。由于這兩種會計處理的基礎(chǔ)不同，前者是收付實現(xiàn)制，后者是權(quán)責發(fā)生制，而只有建立在權(quán)責發(fā)生制基礎(chǔ)上的資產(chǎn)負債表數(shù)據(jù)才能為判斷財政風險的大小提供科學依據(jù)。要編制科學的政府資產(chǎn)負債表，實現(xiàn)地方政府隱性債務顯性化，我們必須加快政府會計制度改革的步伐。
強化對金融業(yè)的監(jiān)管。當前，隱性地方債的主要來源之一是銀行理財產(chǎn)品、非銀行金融機構(gòu)貸款產(chǎn)品等影子銀行債務。據(jù)中國社科院金融法律與金融監(jiān)管研究基地發(fā)布的《中國金融監(jiān)管報告2013》測算，2012年底中國影子銀行規(guī)?；蜻_到20.5萬億元。雖然隱性地方債可能只占其中的很少一部分，但正是這種處在監(jiān)管真空地帶的影子銀行成了向地方政府輸送資金的暗道。如果任由這種狀況持續(xù)下去，可能就為引爆地方債風險埋下了一顆定時炸彈。為此，我們必須要強化對金融業(yè)的監(jiān)管。目前，可以從治理和規(guī)范金融機構(gòu)的產(chǎn)品和業(yè)務入手，盡快將金融業(yè)的表外業(yè)務納入表內(nèi)反映。只有這樣，才能使金融系統(tǒng)四處游蕩的“影子”盡快地暴露在陽光下。
加大審計和問責的力度。隱性地方債常常會以不同的方式潛藏在賬面背后，不通過深入的調(diào)查和摸底很難將其真實狀況揭露出來。盡管此前審計署的審計報告披露了一些情況，但鑒于隱性地方債自身的性質(zhì)和特點，審計署查到的可能只是冰山一角。不僅如此，在各項制度和措施短期內(nèi)難以奏效的情況下，今后還會發(fā)生更多的此類債務。為此，就需要進一步加大審計力度，除了常規(guī)審計以外，還要不斷地強化經(jīng)濟責任審計，充分發(fā)揮問責機制的作用。
進一步深化財稅體制改革。從根本上來說，導致近年來地方債規(guī)模膨脹、風險凸顯的原因還在于現(xiàn)行的財稅體制不合理。始于1994年的分稅制改革，盡管取得了很大成效，但也帶來了不少問題。其中，最為突出的就是政府間的事權(quán)及支出責任與財權(quán)劃分不均衡，逐漸形成了財力向上集中和事權(quán)向下轉(zhuǎn)移的局面，迫使地方政府不得不通過各種手段直接或間接地舉借債務。從目前的情況看，這種格局并沒有大的改變。如果不盡快地對現(xiàn)行財稅制度加以改革和完善，地方債就很難走出“治理——膨脹——再治理——再膨脹”這一惡性循環(huán)的怪圈。
