編者按
適應新常態(tài)，要有新作為。山西面臨經濟下行的巨大壓力，處于“立體性困擾”的特殊時期。新的一年，如何推進“六大發(fā)展”？因循守舊，畏首畏尾，都是亟待克服的“大敵”，我們必須從無所作為的茫然中解脫出來，從改革中獲得動力，從創(chuàng)新中求得突破，實現(xiàn)“穩(wěn)中求進”。晉中市大膽實踐PPP模式，就是為了加快發(fā)展改善民生而“逼”出來的，表現(xiàn)出敢于作為的魄力和善于作為的本領。在目前的情況下，這樣的魄力和本領彌足珍貴，值得推廣，值得學習。
2014年10月9日，晉中公投集團與臺灣太平洋公司正式簽署《合作建設匯通大廈投資協(xié)議書》。這是晉中城市建設上的新突破，因為該項目建成后，將大幅度改善山西高校新校區(qū)和山西科技創(chuàng)新城的綜合配套服務功能，加快太原晉中同城化發(fā)展進程；同時，又是晉中創(chuàng)新投融資機制上的一次突破，采用PPP模式，把政府多年想建而“力不從心”的大型基礎設施項目啟動了，是社會資本參與城市建設的一個生動實踐。
2014年以來，晉中市加快政府職能轉變，努力“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”，全力推進改革創(chuàng)新，將PPP模式引入到城市建設、污水處理、垃圾處理、農業(yè)開發(fā)等公共服務領域，打開了投融資體制“創(chuàng)新發(fā)展”新局面。
PPP模式正在晉中大地落地生根
巧借市場之力，撬動社會資本，這是經濟新常態(tài)下政府為社會提供更多更好公共服務產品的積極選擇
晉中市委書記張璞說：“同城化、山西科技創(chuàng)新城、山西高校新校區(qū)、108廊帶一體化發(fā)展，這些都是晉中前所未有的疊加的發(fā)展機遇，同時，也對晉中的基礎設施建設和公共服務提出了更高的要求，‘倒逼’我們必須走創(chuàng)新之路。”
近年來，晉中城市建設力度不斷加大，面子里子齊抓，建設管理并重，城市發(fā)展日新月異，城市變化有目共睹。但是，在實踐中，大家深刻感受到，加快推進同城化步伐，實施綜合配套、功能完善、擴容提質、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌等新型城鎮(zhèn)化建設任務十分繁重，光靠政府這一只手，缺乏持續(xù)耐力，缺乏永久活力，有時候是心有余力不足。
市長胡玉亭說：“一方面是人民群眾和社會經濟發(fā)展對基礎設施建設、對公共服務產品更多更高的需求，一方面是大量社會存量資本的投資需求，巧借市場之力，撬動社會資本，政府與社會資本展開合作，打造公共服務領域‘升級版’，這是地方政府適應經濟發(fā)展新常態(tài)的必然選擇。”
事實上，2013年晉中市靈石縣城鎮(zhèn)化建設私募基金成功試水，給了大家啟示，給了大家鼓舞。
靈石縣在煤礦兼并整合重組后，大量資金退出煤炭領域，上百億民間閑置資金處于休眠狀態(tài)，同時，靈石城市建設時卻需要大量的資金支持。2013年4月，靈石縣財政出資10%，吸引5戶民營企業(yè)家出資，組建全國首只城鎮(zhèn)化建設基金，開啟政府、企業(yè)在城鎮(zhèn)化建設領域的“雙贏”之路。靈石城鎮(zhèn)化建設基金，總規(guī)模20億元，首期10億元。目前，該基金已投資土地收儲、保障房建設、農業(yè)產業(yè)、煤企轉型等多個領域。
靈石縣建城鎮(zhèn)化建設基金，并不是真正意義上的PPP模式，但是，與PPP模式的精神是一致的。
所謂PPP模式就是指政府與社會資本合作建設基礎設施和公共服務項目，其中社會資本主要承擔設計、建設、運營、維護基礎設施的大部分工作，并通過“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得合理投資回報；政府部門負責基礎設施及公共服務價格和質量監(jiān)管，以保證公共利益最大化。
晉中匯通大廈的運作就是一個典型例子。匯通大廈作為山西高校新校區(qū)重大配套服務設施，原計劃由市政府獨立投資16億元進行建設。這對于市本級公共財政收入有限的晉中而言，財政難以負擔，但城市配套服務功能又亟須完善。在充分借鑒國內外成功經驗的基礎上，晉中市政府運用PPP模式，將匯通大廈與北部新城商業(yè)綜合體一體招商、一體規(guī)劃、一體建設，最終與臺灣太平洋集團達成合作意向。晉中以項目土地入股、太平洋公司貨幣出資共同開發(fā)建設匯通大廈。該項目建成后，晉中公投公司所持全部股權可置換大廈8%的面積，委托公司經營承辦公益事業(yè)。這樣政府不僅節(jié)省了十幾個億的建設資金以及高昂的運營、管理、維護費用，而且實現(xiàn)了國有資產的保值增值，財政資金使用績效大大提高。可謂“四兩撥千斤”。
晉中市委、市政府貫徹黨的十八大、十八屆三中、四中全會精神，勇于轉變政府職能，勇于改革創(chuàng)新，在經濟發(fā)展新常態(tài)和綜改試驗的大背景下致力推廣PPP模式，對全省具有借鑒意義。
在經濟新常態(tài)下，經濟增速換擋回落，財政收入增長放緩，“煤炭財政”輝煌不在，“土地財政”難以為繼，地方債務必須控制，但是，政府還要千方百計為廣大群眾提供更多更好的公共服務，推廣PPP模式，勢在必行。
在綜改試驗的大背景下，推進“六大發(fā)展”，特別是推進 “統(tǒng)籌發(fā)展”，把城鎮(zhèn)化作為關鍵載體，作為擴大內需和改善民生的戰(zhàn)略基點，繼續(xù)完善“一核一圈三群”城鎮(zhèn)空間布局，推廣PPP模式，大有可為。
PPP模式是一種投融資機制，也是一種市場化思維理念，引入公共領域，可以放大財政杠桿效應，實現(xiàn)公共利益最大化
晉中是第一個在全省實現(xiàn)縣縣生活污水處理廠全覆蓋的地市，但也客觀存在技術力量薄弱、管理水平偏低、運營效果不佳的實際，不僅生活污水難以全部處理，而且也不能保證達標排放。
“污水處理廠成了每個縣的負擔，必須想辦法整體解決，解決的辦法就是把PPP模式引進來?！睍x中住建局負責人說。
晉中市對全市污水處理廠統(tǒng)一打包，采取公開招標方式，選擇了一家有技術、管理和資本實力的合作伙伴，授權特許經營，明確特許經營期限、污水處理標準，完善服務費價格及調整機制，由中標單位對原項目進行升級改造，統(tǒng)一負責運行、管理和維護，確保污水達標排放。政府通過適當財政補貼，讓專業(yè)的人做專業(yè)的事，實現(xiàn)了保護環(huán)境這一最大的公共服務目標。
正在籌建的市城區(qū)生活垃圾綜合處理項目，晉中市政府計劃由晉中公投集團通過招商引資或公開招標的方式，引入第三方，組建項目公司，負責項目投融資、建設、運營，特許經營期滿后項目公司將該項目無償移交給市政府。
從晉中的實踐看，PPP模式也是一種“廉潔發(fā)展”的利器。在一些利益空間較大、容易發(fā)生權力尋租的領域，積極應用PPP模式，有效避免效率低下、變相利益輸送等問題，實現(xiàn)充分競爭。
天然氣加氣站既是亟須建設的市政公共服務設施，也是較為稀缺的社會公共資源。晉中按照市場化配置資源的要求，對全市所有新建加氣站實行特許經營制度，與國有建設用地使用權一起“捆綁”公開拍賣，引導更多的民間社會投資參與公共基礎設施建設，最大程度保證了公共資源和公共利益的最大化。
在傳統(tǒng)產業(yè)的轉型升級和新興產業(yè)的做大做強上，引入PPP模式，同樣會出現(xiàn)“點石成金”的效果，是“轉型發(fā)展”的新引擎。
今年，晉中市政府出資入股與民營資本、科研院校聯(lián)手合作，組建金谷農投公司，發(fā)展混合所有制經濟，以市場化手段推動資源整合、資本運作和技術服務。通過政府1億元種子基金引導，將撬動10億元以上社會資本投入，極大地加快傳統(tǒng)產業(yè)上檔升級，達到產業(yè)增值、企業(yè)增效、農民增收等利益最大化的效果。
與此同時，晉中專門設立2億元市級重點項目建設資金，其中傳統(tǒng)產業(yè)升級改造1億元、戰(zhàn)略性新興產業(yè)培育1億元，帶動社會資本加大轉方式調結構投入力度，促進產業(yè)上檔升級。
在旅游業(yè)上，晉中采取PPP模式，與國旅集團共同組建旅游產業(yè)投資公司，通過集團化運營管理，撬動社會資本進入，整合晉商文化旅游資源，開拓廣闊的市場，放大晉中旅游品牌效應。
晉中市副市長王盛章說，計劃建設的瀟河濕地公園水上游樂園、百草坡森林植物園游樂園及游覽車項目，是完善城市功能，提升城市品位，滿足廣大群眾文化需求的重大項目，同樣要引入PPP模式。
下一步，晉中將在城市供水、供暖、供氣、保障性安居工程、地下綜合管廊、軌道交通、醫(yī)療和養(yǎng)老服務設施等方面，大力度推廣應用PPP模式，最大程度提高財政資金的績效水平，為社會提供更多更優(yōu)的公共產品和公共服務。
選擇PPP模式，就是選擇改革創(chuàng)新，這對政府轉變職能、依法行政、創(chuàng)優(yōu)發(fā)展環(huán)境都是“倒逼”
PPP模式體現(xiàn)的是契約精神，社會資本的投資選擇非常敏銳，如果一個地方沒有良好的發(fā)展環(huán)境和發(fā)展?jié)摿Γ瑳]有法治、高效的政府支撐體系，PPP項目無法落地，更無法生根。
PPP模式特征就是平等合作、利益共享、風險共擔，如果地方政府能力不強、水平不高，不能妥善設計和實施，可能導致項目失敗，可能給地方政府帶來風險。
可見，PPP模式實際上是對地方政府提出了更高的要求，是對政府轉變職能、改革創(chuàng)新、依法行政的“倒逼”。
晉中市政府充分認識到了這一點。一年來，政府改革大刀闊斧，有聲有色。與國際知名咨詢公司合作，啟動了服務型效能政府建設項目，全面提高政府治理能力?！皟杉?、兩到位”行政審批改革，市直31個部門114個科室的審批職能全部集中到31個行政審批科，并整建制進駐政務大廳，極大地提高了辦事效率。特別是晉中開展了強化依法行政減輕企業(yè)負擔專項治理活動，出臺了10條實施意見，包括建立涉企權力清單、收費項目清單和政府性基金清單，推行權力“掛起”制度等；晉中建立項目尋源、評審、分級管理專業(yè)服務團隊和合理配置要素等項目招商和推進機制。
一系列改革凸顯了職能轉變和依法行政的特點，凸顯了“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”這個主題。栽上梧桐樹，引得鳳凰來。更多的社會資本正是看到了這一點，才紛紛到晉中來投資，與政府合作。
為了做好PPP項目，晉中從一開始就十分注重PPP模式制度設計，在風險分配、項目管理、公共監(jiān)督以及績效考核等方面建構行之有效的保障機制。通過市場競爭機制，公開優(yōu)選合作伙伴，與政府風險共擔、利益共享；完善利益分配機制，規(guī)范項目合作協(xié)議內容，明確合作模式、特許經營權內容、風險責任分擔、退出及項目移交機制、違約責任等關鍵事項，形成完善的激勵約束機制，既要保證社會資本獲得合理收益，又確保社會綜合效益最大化；優(yōu)化和完善代建工作管理體制，實行重大項目審批代辦服務制、引入第三方評審，加強項目全生命周期監(jiān)管等舉措；改組晉中公投公司等。
晉中推廣PPP模式，時間不長，風生水起，有深度，也有廣度，當然，這僅僅是個良好的開頭。晉中的實踐說明，推廣PPP模式是趨勢，是方向，時不我待。晉中的實踐更說明，改革是推進“六大發(fā)展”、推進綜改試驗區(qū)建設的最大動力。
